简析提升地震应急服务能力的一些思考与体会

胡文灼

摘 要：随着社会经济的发展，减轻地震灾害造成的经济损失和人员伤亡，是地震部门的重要职责之一。同时，地震应急社会服务是有效减轻地震灾害的途径。特别是近些年来国内发生四川汶川地震、青海玉树地震之后，还有最近国外尼泊尔地震，社会公众、团体对防震减灾工作投入了空前的热情和关注。地震应急服务能力建设好与坏，也是直接关系减灾成效的重要因素。对此，该研究者在提升地震部门应急服务能力方面提出一些思考和体会。

关键词：地震应急 地震救援 抗震救灾 应急服务

中图分类号：P315.09 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2015）07（a）-0247-03

我国是世界上多地震的国家，也是蒙受地震灾害最为深重的国家之一，地震应急工作是有效减轻地震灾害的手段，也是地震部门服务社会的一个重要领域。根据中国地震局在科学发展观的指导下所提出的震情第一、加强两个能力、建立健全“3 + 1”体系和四个面向的防震减灾事业发展的要求和基本工作思路，地震应急工作逐步向“大应急”的方向发展，如开通了12322 防震减灾服务热线、微信服务、微博服务、建设了地震应急指挥技术系统、初步实现了地震现场工作的规范化等，但距离各级领导和公众的要求仍有差距。结合自己多年的地震工作实践，在提升地震部门应急服务能力方面提出一些思考和体会。

1 地震应急服务能力几个方面的认识

地震应急服务能力从服务对象来分，至少可分为服务政府抗震救灾、服务公众避险自救和参与志愿行动、服务地震部门以提升自身能力。从时段来分，一般可分为日常应急准备阶段和服务应急阶段的服务能力。

1.1 政府部门组织抗震救灾行动服务

根据《中华人民共和国防震减灾法》的规定[1]，应对地震灾害的主体是各级人民政府，地震部门作为专门从事防震减灾工作的具体部门，应主动担负起具体的应急工作职责，在完成法律赋予的职责的同时要为政府领导和各抗震救灾有关部门提供信息服务，发挥地震部门的科技优势。在日常工作中，牵头建立应急协作联动机制，建立完善的抗震救灾指挥部成员单位间的沟通联络机制，建立互联互通应急平台，通过综合应急演练进行磨合，建立联合应急工作队和工作模式，实现震时各部门工作的快速无缝对接。在震后提供应急信息服务，主要包括震后迅速向抗震救灾指挥部领导和成员单位提供地震灾区范围的初步判断、灾害损失的快速评估结果、震区社会经济基本信息、历史地震资料以及对抗震救灾行动各阶段的决策建议等。

1.2 提高公众防震减灾意识和自救互救能力服务

当前我国各级政府部门处于从“管理型”政府向“服务型”政府转变的大趋势之下，中国地震局也适时提出了“1234”的防震减灾工作思路，将提高地震部门自身能力和全社会防震减灾能力并重，为地震部门服务社会，发挥地震部门管理社会的职能提供了机遇。地震部门有义务为社会公众服务，在地震应急阶段，通过及时发布震情信息、灾害范围、防护知识来保持社会秩序和公众情绪稳定，通过推动日常的应急避难场所建设、把应急宣传与常态的防震减灾科普宣传相结合、面向不同对象的应急避险演练等措施来避免震后群众的惊慌失措。随着社会经济的发展，特别是近年来四川汶川地震、青海玉树地震之后，社会公众、团体对防震减灾工作投入了空前的热情和关注，在抗震救灾过程中，我们看到了社会民众表现出的公民责任和爱心中所蕴藏的服务于抗震救灾、服务于公益的巨大能量和热情，如何引导震后公众的志愿服务是一项需要认真研究的课题，仅有热情和爱心是不足以承担起志愿服务的，反而可能因为行为的无序导致增加抗震救灾的负担，所以平时需要培训应急救援志愿服务骨干人员和组织协调人员，并进行资格认证，震后通过成立公众志愿服务协调中心之类的机构引导公众在有认证资格人员的指导下根据能力、专长开展有序的志愿服务。

1.3 提升地震部门自身能力服务

地震应急服务是提升社会防御能力的重要方面，同时也是提升地震部门自身能力的窗口和途径。首先，经过多年建设的地震应急指挥技术系统可为地震部门领导提供科学决策的基本依据。其次，地震现场作为防震减灾工作的重要阵地和窗口，通过组织科技人员开展地震现场灾害调查、应急科考、应急观测，可以抢救第一手的震害、断裂、发震机制等研究资料，为研究抗震技术、地震发生机理与规律、地震社会学、灾害学等提供帮助。

2 对提高应急服务能力的一些思考

在当前及今后一段时间，依托地震部门现有基础，可以考虑通过以下工作来发挥和提高应急服务能力。

2.1 充分发挥国务院和各级抗震救灾指挥部办公室的功能

（1）建立抗震救灾指挥部办公室工作制度。认真履行法律赋于的职责是地震部门义不容辞的任务。地震事件涉及面广、影响力大，应发挥各级抗震救灾指挥部办公室的职能，主动承担和参与到各级政府抗震救灾指挥部的工作中，充分利用地震发生后，地震部门丰富的地震灾害应对经验，以及专业性和权威性，发挥参谋助手作用，服务政府抗震救灾，合理引导社会公众。可借鉴国家防汛抗旱指挥部、民政部国家减灾中心等议事机构或协调机制的做法，将指挥部办公室实体化，通过建立会议制度、通报制度、信息交换制度、定期演练制度来促进指挥部办公室作用的发挥，通过平时的磨合使各成员单位明确职责定位、熟悉应急工作流程。更重要的是，可以有专门的力量来思考各级领导部门对地震应急指挥的需求，谋划未来发展，提升应急服务的针对性。

（2）发挥各级抗震救灾指挥部技术系统的作用和地震部门科技支撑优势。应急指挥技术系统目前已经具备了快速响应、灾害范围判定、损失初评估、辅助建议等功能，并在近来的地震事件中经受住了考验。另外，地震部门在科技上具有其它部门不可比拟的优势，在每次地震后快速生成震源机制解、震动图、余震分布、遥感分析等均可应用于灾区范围和严重程度的判断，但目前主要是在地震部门内部使用，可考虑扩大应用范围，与地震现场信息紧密结合动态修正，直接服务于抗震救灾指挥部。

（3）推动建立地震现场联合应急工作机制。突出地震部门在地震现场应急工作中的角色定位，树立灾害评估、科学考察工作中的主导地位。在地震现场，主动发挥抗震救灾指挥部办公室负责人作用，及时与各部门沟通信息，协调应急与救援。逐步改变以往地震部门在地震现场独立开展地震救援、流动监测、灾害调查、损失评估、科学考察和宣传等工作的做法，通过主动通报工作动态、提出抗震救灾建议、重点给出有针对性的抢险救灾、灾民安置、安全鉴定、余震防范、次生灾害防范、恢复重建建议等，与政府指挥部领导加强联系，并适时与相关部门开展信息交换、会同和联合工作，促进地震部门现场工作得到政府和社会的支持。

（4）地震应急准备和恢复重建工作服务。通过拓展区域协作联动工作机制、制订专项预案、建设应急避难场所、储备应急物资、开展应急演练、整合应急资源等措施指导地震重点危险区内的各级政府加强地震应急准备工作。通过对重大或特别重大地震灾害之后进行科学考察、震害调查和损失评估，对恢复重建规划提供科学支撑，避让断裂带、防止次生灾害、推动抗震技术的应用等等[2]。同时，可以考虑的是通过现场调查所获取的大量第一手资料和灾害评估结果，除了直接服务于救灾资金的分配、恢复重建方案、紧急安置方案等之外，还应考虑在灾区防灾减灾规划等保障经济社会发展的其他领域发挥积极的作用。对于与地震灾后恢复重建关系密切的生态环境评估、资源环境承载力评估、次生灾害危险性评估等，也应积极协调、配合国土资源、科技、环境保护、建设等部门和科研院所共同开展，为灾区恢复重建提供科学建议和报告。

2.2 推动地震应急工作的社会化

（1）通过社团组织推动地震应急救援志愿服务。对志愿者的管理和发展实行政府主导，社会参与和自愿加入的方针，可以考虑以挂靠地震部门成立防震减灾志愿者社团组织来实现对志愿者招募、组织、协调、培训的有序管理，以社团组织的面貌出现既可减轻地震部门在经费、人力资源上的压力，又可以发挥志愿服务精神，避免政府对民间行为的过度参与。地震部门可以通过培训、考核和进行志愿者资格分级分专长认证的形式来实现有效管理。地震应急志愿者招募应有区别有重点。技术骨干的招募首先应重点面向土木工程专业人士或工科院校、卫生院校学生，这一类志愿者一般可直接参与到地震应急救援一线服务，震时可分成小组配合军队、救援队共同开展抢险救灾行动，同时这一群体经过一定的地震专业知识培训之后还可作为培训师资力量对其他志愿者开展培训；另外还可通过网络、校园、社区进行志愿推广活动，即使不能参与地震现场的抗震救灾，也可以通过留下手机号码等形式在震后向12322 短信息平台、微博、微信平台或热线报告所掌握的灾情信息或震感情况，发挥灾情速报志愿者的作用。在志愿者队伍整体水平达到一定程度之后，将可以在防震减灾进校园、进社区、进企业、进家庭等方面起到专业部门不可替代的作用。建立志愿者的培训和考核体系，设立志愿服务的荣誉激励制度。荣誉感是对志愿者回报社会信念和助人为乐精神的认可，也是志愿者最珍视的回报。

（2）发挥企业社会公民责任，支持引导其参与社会服务。现代企业通常会建立积极向上、感恩回馈的企业文化，作为社会公民承担相应的社会责任。可考虑充分利用大型企业，特别是移动、联通、电信、邮政、银行、石油等营业网点多、从业人员多的企业参与到防震减灾志愿服务中，在震后迅速提供其营业网点周边震害情况，发展营业网点工作人员为灾情速报志愿者，通过其营业网点开展避险自救等防震减灾科普宣传，发挥其辐射作用。同时，每个大型企业只要开展适当的应急演练，从业人员掌握一定的自救互救技能，在震时就能够有效减少政府救灾投入，节约抗震救灾资源，并承担一定的抗震救灾任务。在平时，还可吸引企业参与防震减灾科学研究、科普宣传、应急演练等大型活动的赞助，包括设立企业冠名的志愿服务基金用于奖励表现突出的个人志愿者等等，推动企业树立良好社会形象。对于参与防震减灾志愿工作的企业、公民，应当借鉴发达国家的模式，地震部门应积极组织开展专业培训，并推动制定志愿服务补偿政策，通过授予荣誉、赠予标志性纪念品、证书等方式给予回馈和激励。

（3）发挥12322 短号码的作用，形成地震部门的服务品牌。12322 公益服务平台是利用电信部门资源，面向社会和公众的重要媒介，投入使用以来，在灾情速报、科普宣传方面已经发挥了积极的作用。12322 灾情短信息速报平台是在地震发生后，将地震消息发给灾区及周边地区的地震灾情速报人员和地震应急救援志愿者，迅速汇集反馈的灾情等有关信息。根据反馈及时圈定地震灾区范围，掌握宏观灾害情况，为地震应急指挥决策提供依据。12322 公众服务热线是政府部门提供公共服务的重要渠道，是公众获知各方面信息的便捷方式，也是把应急宣传与常态化宣传相结合的重要方式，同时也可以更好地了解社会公众对防震减灾工作的意见、建议和需求，以此提高工作的针对性。目前，由于服务平台尚未在全国全面建成，公众认知率仍很不足，因此若要使公众在震时能想起这个号码，必须通过不断的丰富地震知识库，加快建设力度，提高服务质量，完善服务功能，才能使之真正成为地震行业面向社会、服务公众、收集民情、了解民意的重要窗口，成为地震部门固定的品牌。

2.3 提升应急服务保障能力

（1）依靠优势科技资源建立地震应急服务中坚力量。地震部门长期以来锻炼出了一支能打硬仗、吃苦耐劳的应急工作队伍，同时具备充分的科技资源和垂直管理的体制优势，可以实现系统内应急资源的联动。通过建立系统的应急科技支撑保障预案、工作流程、工作机制[3]，包括应急遥感处理、地震学分析、流动观测、工程结构鉴定、震害调查评估、应急通讯等方面的工作队伍，整合三大体系和科技支撑中的应急工作资源，直接服务于抗震救灾的各个阶段。

（2）拓展应急服务队伍，发挥多方资源和力量。由于在职人员在应急阶段承担繁重的任务，其工作直接服务于地震部门和政府，很难同时兼顾社会服务，因此要拓展应急服务力量。每次重大地震灾害发生后，都牵动着地震部门的老专家、老干部的心，同时每次重大地震灾害也都是地震知识科普的一次契机，因此在应急人力资源紧缺状态下，可通过老专家、其它科研院所和大学队伍中的地震学者来应对媒体、公众的提问和质询，增强地震科普的信度和工作力度。

（3）通过标准化、规范化推动应急服务保障能力建设。通过地震应急救援各类规范与标准体系，加强对应急救援领域各项工作的规范指导，以及应急救援的社会化服务，促进地震应急救援社会能力的提升。例如，通过加强地震现场工作的制度化建设，规范地震灾害损失调查评估工作，实现地震灾害损失快速评估、初评估、区域灾害等级评估、直接损失、间接损失、恢复重建资金需求评估等系列标准，可实现地震部门服务于从应急响应到恢复重建的全过程。同时，还应加大地震服务标准的制订，如社区地震应急救援志愿者工作标准、地震应急避难场所功能与服务设施标准、震时避险服务标准等。

（4）以信息公开拓展地震部门服务范围和产品。各级政府和社会公众对地震应急工作的时效性要求越来越高，可建立应急信息公开机制和应急宣教体系，根据应急响应的不同阶段，分时段产出结果，主动发布信息，及时向媒体通报包括地震灾害损失评估阶段成果在内的现场工作信息，数据信息可以由粗到细，由少到多，由总体规模估计到分类清单[4]。使政府和社会公众了解地震部门的工作，信息越公开，应急工作的阻力也越小。建立与防震减灾宣传工作相适应的地震应急救援科普宣教体系，通过新闻媒体、网络、地震部门官方微博和12322 防震减灾公益服务热线等形式，推进各地、各部门加强对地震灾害危机意识、应急意识的宣传和地震应急救援科普知识的普及，增强社会各界地震灾害危机意识和应急意识，促进建立广泛的应急救援社会动员机制，提高全社应急处置能力。

3 结语

随着经济社会快速发展，在严峻震情和多震灾国情的背景下，我们要高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，继续解放思想，坚持一手抓经济建设，一手抓防震减灾工作，按照预防为主、防御与救助相结合的方针，依靠科技、依靠法制、依靠全社会力量，着力加快各级防震减灾体系建设，强化防震减灾基础，提升地震部门应急服务能力，增强全社会抗御地震灾害的能力，为促进我国经济社会又好又快发展提供坚强保障。

参考文献

[1] 中华人民共和国防震减灾法[M].北京：中国法制出版社，1998.

[2] 张穹，刘玉辰.地震监测管理条例释义[M].北京：中国法制出版社，2004.

[3] 广东省防震减灾条例[M].北京：中国法制出版社，2012.

[4] 李刚，王晓磊，孙路强，等.天津市地震局手机短消息地震应急系统[J].地震地磁观测与研究，2013，34（Z1）：172-175.