当好发现问题的“千里眼”

罗银芬

2002年十六大报告要求“建立和完善巡视制度”，这是首次提出建立巡视制度。2003年12月颁布的党内监督条例，将巡视确定为党内十大监督制度之一。2007年10月，十七大修改后的党章规定“党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度”，这标志着新时期重建巡视制度的探索得到了党章确认。2009年7月，党中央颁布《中国共产党巡视工作条例（试行）》，并将中央纪委、中央组织部巡视组更名为中央巡视组，成立中央巡视工作领导小组。党的十八大以后，中央与时俱进修改巡视条例。2015年8月3日，新修订的《中国共产党巡视工作条例》正式颁布实施。《条例》修订为七章42条内容，内容涵盖了巡视工作的指导思想、工作原则、机构人员管理、内容和范围、工作方式和权限、纪律与责任等。巡视制度之所以具有强大的生命力，在于其能够因时而变、因势而变。

从巡视主题看，“一个聚焦”—对准党风廉政建设和反腐败斗争

党的十八大以来，党中央审时度势，巡视主题聚焦党风廉政建设和反腐败斗争，巡视重点更加强调“反腐”。在现行体制下，党政“一把手”权力相对集中，责任重大，如果自身要求不严、组织监督不到位，就很容易出问题。习近平总书记强调要把权力关进制度的笼子里，加强对“一把手”的监督。巡视是发现“老虎”和“苍蝇”的重要环节，是不让腐败分子有立足之地的重要保障。巡视是发现腐败、遏制腐败的“亮剑”，是党内监督和群众监督结合的重要方式。巡视过程中还有可能发现不少苗头性和倾向性的问题，通过及时教育警示，达到预防腐败“惩前毖后，治病救人”的目的。巡视工作释放出了中央不放任下级腐败的强烈信号，有利于凝聚人心、集聚人气，让人民群众感受到中央与人民群众心气相同，从而坚定反腐必胜的信心，积极支持和参与反腐倡廉建设。十八大以来聚焦反腐主题的巡视风格，显示中央惩治腐败、全面从严治党的决心。

从职责定位看，“两个责任”—强调巡视职责，督促履职

“强调巡视组对重大问题应该发现而没有发现就是失职，发现问题没有客观汇报就是渎职”。发现问题是巡视的生命线，把发现问题、形成震慑确立为巡视的主要任务。巡视中发现的问题，是评价现有的反腐决策的重要依据，也是审视与完善反腐败决策的重要动力。

十八大以前的巡视工作，也强调发现问题，但讲成绩的多，说问题的少。新修订后的条例重点强调了各责任主体履行巡视工作的责任，努力构建责任清晰、职责明确、标准具体、追责有据的巡视工作责任体系。中央多次明确要求，巡视干部要当好发现问题的“千里眼”。巡视重在发现问题，但最终目的不是晒问题，而是推动解决问题。不能只重视巡视前期准备了解而轻视巡视结果运用。新修订的条例第二章第六条明确规定：“巡视工作领导小组职责是研究巡视成果的运用，分类处置，提出相关意见和建议”。习近平总书记指出“加强对主体责任、监督责任落实情况和组织纪律执行情况的检查监督，促进各级党委（党组）的责任担当”。通过“两个责任”的规定，能够更好地促使巡视组工作人员履职。

从组织机构看，“三个不固定”—避免利益链条

巡视组长不固定。十八大之前，中央巡视组组长是固定的“铁帽子”，十八大后建立中央巡视组长库，巡视组组长不固定，“一次一授权”。从十八大首轮巡视公布的巡视组组长和副组长的名单可以看出，必须是原则性强、纪律观念强、作风硬、敢担当的干部，对巡视组长的如党性修养、政治素质、责任担当要求更高。“一次一授权”，有利于激发巡视组组长的工作动力，促进巡视工作的公正性与公信力。

巡视对象不固定。在被巡视对象的选择上，是灵活机动的，这次是地方，下次则可能是企业或事业单位。通过这种临时公布，类似于突击检查的方式，可以大大减少被巡视单位的应对准备时间、确保巡视组了解到真实情况，从而进一步增强巡视的震慑力。

巡视组与巡视对象关系不固定。中央巡视组之前按照巡视对象的不同，分为地方巡视组、企业巡视组、金融巡视组，每个巡视组都负责相对固定的省（区、市）。十八大后改变了这种固化的做法，不再有过去的地方、企业、金融巡视组之分，按序号统称为第一至第十巡视组。通过实行“三个不固定”，体现了“巡”的流动性、灵活性的特色，是巡视工作的重要创新，有利于切断利益往来，减少腐败隐患。

从巡视内容看，“四个着力”—使巡视工作定位更精准

新修订的条例严格按照落实全面从严治党要求，将巡视内容的四个着力调整为：“1.着力发现违反政治纪律和政治规矩，存在违反党的路线方针政策的言行，有令不行、有禁不止，阳奉阴违，拉帮结派等问题;2.违反廉洁纪律，以权谋私、贪污贿赂、腐化堕落等问题;3.违反组织纪律，违规用人、拉票贿选、买官卖官，以及独断专行、软弱涣散、严重不团结等问题;4.违反群众纪律、工作纪律、生活纪律，搞形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风等问题;以及派出巡视组的党组织要求了解的其他问题”。这“四个着力”紧扣党的六大纪律，盯住“重点人”“重点事”“重点问题”。既解决了过去巡视内容过于宽泛的问题，又做到严格用纪律衡量规范党员干部行为。

第一个着力发现体现了严守政治纪律。习近平总书记强调“严明党的纪律，首要的就是严明政治纪律”，对于违背党的纪律的领导干部要严肃处理。第二个着力发现体现了严守廉洁纪律。对腐败分子绳之以法，让其受到党纪国法的处分。第三个着力发现体现了严守组织纪律。第四个着力发现体现了严守群众纪律、工作纪律、生活纪律。这四个着力是巡视聚焦党风廉政建设和反腐败斗争这个中心的具体化，明确了巡视内容，改变了之前巡视内容泛化的不足，是巡视职责定位得以清晰化、精准化的体现。

从工作程序看，“五大步骤”—重视整改落实

巡视工作可以分为三个阶段：一是准备阶段;二是了解阶段，主要是发现问题;三是了解后阶段，主要是反映问题与推动解决问题，形成并运用巡视成果。巡视工作有五大步骤：

巡视准备：向中纪委监察部和中组部、审计署、国家信访局等了解被巡视地区、单位党组织领导班子及其成员的有关情况，研究制定巡视工作方案，向被巡视地区、单位印发巡视通知等。

巡视了解：向被巡视地区、单位通报巡视目的和任务，公布巡视组监督的范围、工作安排和联系方式，通过各种渠道了解被巡视地区、单位存在的问题。巡视期间，发现领导干部涉嫌严重违纪违法等问题，及时向中央巡视工作领导小组报告。

巡视汇报：巡视了解结束后向中央巡视工作领导小组报告巡视情况，主要反映巡视发现的问题、提出意见建议。

巡视反馈：向被巡视地区、单位反馈巡视发现的问题，提出整改的意见建议。反馈工作应严肃认真，形成震慑。

移交督办：对中央巡视工作领导小组决定的事项，依据干部管理权限和归口管理、各司其职的原则，分别移交中纪委、中组部有关部门或中央有关职能部门处理并及时督办。对被巡视地区、单位的整改情况，以适当方式开展监督检查。

总体来看，经过新的改革，巡视工作日益规范化、科学化，取得很大进展。但当下，腐败行为日益隐蔽化，反腐败形势仍极为严峻复杂。在新起点，巡视制度担负新的历史使命，进一步改进和加强巡视工作，可以借鉴国内外反腐败制度机制的经验，形成“不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制，不想腐的社会氛围”。随着实践的日益深入、制度的不断完善，常态且长效的“巡视反腐”，必能抓早放小，形成震慑，不让腐败分子有立足之地，这也是全面从严治党的必然要求。