以老龄服务业包容性发展破解中国养老难问题

【社会现象与社会问题研究】

以老龄服务业包容性发展破解中国养老难问题*

高 传 胜

摘要：“未富先老”的中国面临着不同于他国的、独特的养老难题。当下中国养老不仅需要“多支柱”养老保障的有力支撑，更需要老龄服务的有效供给。相对而言，针对不同收入水平与需求层次的老人，提供相适应的多层次、多样化服务，有助于规避较低的经济发展阶段和劳动生产率水平条件下养老保障制度运行中面临的收支两难悖论。从次序上看，充分有效的市场化、社会化老龄服务供给，有助于政府以购买服务方式提供公共老龄服务，发挥兜底保障功能。因此，顺应包容性发展的趋势与要求，加快营利性服务产业、非营利性服务事业和保障性公共服务分类协同发展，是发展中的中国实现“老有所养”的根本出路。鉴于中国现状，加快社会企业规范有序发展，有助于为中低收入者持续提供可以负担得起的社会性老龄服务。

关键词：老龄服务；包容性发展；社会企业；养老保障

中图分类号：C913.6文献标识码：A

收稿日期：2015-07-15

基金项目：*国家社会科学基金重点项目“包容性发展视角下加快我国老龄服务业分类协同发展研究”(14AGL02)；江苏省社会科学基金项目“包容性发展视角下江苏构建多层次养老保障与服务体系研究”(14SZB030)；江苏省高校哲学社会科学研究重大项目“包容性发展理论与江苏战略研究”(2011ZDAXM008)。

作者简介：高传胜，男，南京大学政府管理学院副教授(南京210023)，美国南加州大学公共政策学院访问学者。

一、“未富先老”的中国面临独特的养老难题

通过对世界银行世界发展指标(WDI)数据库多年国别数据的比较分析，可以发现，无论是相比于其他金砖国家(BRICS)等新兴经济体，还是相比于工业七国(G7)等发达国家，中国都属于过早进入“老龄化社会”(aging society)的国家，具有这些国家不曾有的“未富先老”特征。①因此，中国面临更为棘手的人口老龄化问题，首当其冲的就是养老问题。

从金砖国家来看，按照65岁及以上人口所占比例超过7%的国际新标准，中国在2001年进入“老龄化社会”，俄罗斯相当于1967年、巴西在2011年进入“老龄化社会”，而2014年印度和南非都尚未进入“老龄化社会”。根据2015年7月1日更新的WDI数据，按照2005年不变价格计算，中国和巴西进入老龄化社会时的人均GDP分别为1212.5美元、5849.0美元，二者相差近5倍；2014年，中国人均GDP只有3865.9美元，不到俄罗斯60%的水平，约占巴西的65%。2014年印度和南非的老龄人口比例都不到6%，但尚未进入“老龄化社会”的南非早已是中等偏上收入国家，2014年中国人均GDP只占南非的64%。

从工业七国(G7)来看，根据WDI数据，1960年，英国、德国、法国的65岁及以上老龄人口比例都已超过10%，同期的美国、加拿大则已超过7%，这些国家都已进入“老龄化社会”。2014年，工业七国的老龄人口比例均超过“老龄社会”(aged society)14%的标准，其中日本最高，超过25%，德国和意大利超过21%，法国和英国约18%，加拿大超过15%，美国则超过14%。需要指出的是，日本是1970年才进入“老龄化社会”的，是这些发达国家中最晚进入“老龄化社会”的国家。按2005年不变价格计算，1970年日本人均GDP为15161.8美元。而在1960年，美国、法国、英国和加拿大进入“老龄化社会”时人均GDP均已超过1万美元，意大利也超过了9000美元。与之相比，中国2001年迈入“老龄化社会”时人均GDP只有1212.5美元，尚不及日本的10%，与美、法、英、加、意相比更是差距甚大。2014年，日本人均GDP进一步上升到37595.2美元(均按2005年不变价格计算)；在其他几个顶级发达国家中，除了意大利人均GDP不到3万美元外，其他国家都超过了3.5万美元，其中美国最高，达到46405.3美元，英国和德国分别为40967.7美元、39717.7美元，加拿大为38293.3美元，法国为35669.6美元。与之相比，中国只有3865.9美元，总体水平低很多。

因此，无论是与巴西等新兴国家相比，还是与日本等发达国家相比，中国“未富先老”的特征都极为明显。在此情境下，如何破解中国“养老难”问题成为摆在政府面前的重大课题。众所周知，养老保险制度和老龄服务体系建设是破解“养老难”的两个最直接的途径。近年来，中国借鉴国际经验，正在逐步建立健全养老保险体系，最近推出的机关事业单位工作人员养老保险制度与企业职工并轨的改革就是其中的重要举措之一。但是，在目前仍然较低的经济发展阶段和劳动生产率水平条件下，养老保险制度所存在的保险缴费偏高而待遇偏低的两难困境很难改善。相较于养老保险制度，尤其在现有的经济社会条件下，老龄服务体系建设可以发挥更大的作用，更好地满足日趋庞大的老龄人口多样化、多层次需求，更适合作为当前的工作重点。因此，本文拟就老年服务业发展展开讨论，为破解中国“养老难”问题提出思考。

二、相较于养老保险，中国更需要加快
老龄服务业发展

实现老有所养，必须解决两大问题，即资金保障与服务供给。资金保障通过建立养老保障来实现，养老保障包括各种性质的养老保险与老年救助、福利两个方面。根据世界银行对多国的比较研究，养老保障应该是多支柱的，如提供最低水平保障的非缴费型“零支柱”、与本人收入水平挂钩的缴费型“第一支柱”、不同形式个人储蓄账户性质的强制性“第二支柱”、灵活多样的雇主发起的自愿性“第三支柱”，以及家庭成员间或代际间非正规保障形式的“第四支柱”。②其中，非缴费型的相当于老年救助和福利，缴费型的既有政府强制建立的社会保险，也有自愿建立的补充保险，如职业年金、商业保险和个人储蓄等。鉴于本文主要从政府和公共政策角度思考问题，这里重点关注社会保险。

研究显示，中国社会保障采用的模式是以社会保险为主，而不是以社会救助为主。这种模式不仅经济成本相对较高，还会导致中国劳动力成本大幅上升，从而削弱中国产品在国际市场上的竞争力，不利于就业机会的创造与经济可持续发展。③这也是目前中国产品在国际市场上面临“双面夹击”的部分原因。在目前较低的经济发展阶段与劳动生产率水平条件下，养老保险面临的最大问题是缴费与待遇的收支两难悖论。一方面，民众希望退休后能领到较高的养老金，使退休生活得到应有保障。因而不少人抱怨现在的养老金水平太低。较低的养老金水平，不利于吸引更多的人参加养老保险，直接影响到养老保险制度的持续健康运行。正因为如此，政府已经连续多年不断提高养老金待遇水平。另一方面，从保险精算原则看，较高的养老金待遇需要较高的缴费水平与有效的保险资金投资运营。目前，中国社会保险缴费水平在国际上并不算低，提升空间较小，同时保险资金的投资渠道也非常狭窄。这样，延迟退休、延长养老保险缴费年限成为一种选择。但这也遭到不少人的反对。若进一步考虑到人口老龄化带来的养老金领取人数不断增多与缴费人数日渐减少的双向趋势，养老保险收支的两难困境将更加明显。

出现养老保险收支两难悖论的根源在于经济发展阶段与劳动生产率水平所决定的收入水平总体较低。较低的收入水平，无论如何分配，都显得捉襟见肘，毕竟从静态来看，参加养老保险实质上只是收入的分配与使用问题。在2014年2月《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》和2015年1月《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》颁布之前，中国的养老保险制度处于一种碎片化状态，参保对象主要是城镇企业职工以及城乡居民，绝大多数机关事业单位工作人员并没有参加养老保险，而农村居民和城镇居民分别参加的是不同的养老保险制度。城镇企业职工养老保险实施的时间最长且运行较为规范。即便如此，它对收支两难悖论在短期内也缺乏有效的解决办法，更遑论缴费水平更低的城乡居民养老保险制度了。鉴于目前收入水平低、缴费比率不低但总体缴费水平不高、保险资金投资运营还受到很大限制等现实状况，保证较高的养老金待遇水平无论如何都是十分困难的。所以，破解“养老难”问题除了依靠发展这一硬道理外，还要另辟蹊径。

依靠老龄服务充分有效供给来破解发展中的中国“养老难”问题，是“未富先老”的中国绕不开的战略选择。一方面，养老保障功能的最终实现需要通过老龄服务来具体实施。如果没有多元、健全的老龄服务体系与有效的服务供给，即便养老保障制度建立得再完善，恐怕也难以保证老龄人口生活的正常进行。另一方面，老龄服务业发展充分，有助于通过多种渠道来满足数量庞大的且不断增长的老龄人口的多层次、多样化服务需求。因为发达的老龄服务业，必然会通过竞争机制的调节作用，促使各类服务提供主体加强市场细分与定位，进而满足不同层次老龄人口的服务需求。这有助于更多的老龄人口通过各种类型的服务供给通道满足其需求。比如，中高收入老人可以通过市场化的营利性服务产业来满足相对个性化的高端服务需求；中低收入老人可以通过社会化的非营利性服务事业来满足相应层次的服务需求；较低收入者和穷困老人可以由兜底保障性公共老龄服务业来满足其服务需求。因此，多层次、多元化老龄服务的充分有效供给，可以为各个收入水平与需求层次的老龄人口提供其负担得起的养老服务。这样，不仅可以降低他们对养老保障的需求，还可以减弱养老保障制度运行面临的财政压力。也就是说，服务供给对养老保障具有正外部性。

三、分类协同发展：老龄服务业的包容性发展之路

破解“养老难”问题，必须走老龄服务多元供给的包容性发展之路。进一步而言，就是通过加快市场化营利性老龄服务产业、社会化非营利性老龄服务事业和兜底保障性公共老龄服务业分类协同发展，来满足数量庞大的且不断增长的老龄人口的多层次、多样化服务需求。无论是从满足各个层次老龄人口的服务需求角度，还是从促进老龄服务业多元发展角度看，这都是包容性发展的客观要求与应有要义。

在世界各地日渐盛行的包容性发展(inclusive development)理念，更加注重发展过程的公平公正性，强调充分尊重包括弱势群体在内的所有人的发展要求与基本需要，是一种更具人文关怀、更趋公平性，同时亦更具可持续性的新型发展战略模式。具体而言，在发展主体上，它提倡全民共同参与、发展人人有责；在发展内容上，它强调经济社会的全面协调发展；在发展过程中，它注重机会均等、公平竞争；在发展成果分配上，它重视利益分配上的充分共享。④中国新一代领导集体正在推行的全面深化改革，从学理意义上而言，其核心要义即在于建立健全包容性制度(inclusive institutions)，全面推进包容性发展。

老年人作为现代文明社会中的一大特殊群体，必须要得到应有的照顾与关心。无论从国内还是国际上看，中国人口老龄化趋势日趋明显，中国老龄人口占世界老龄人口的比例已经超过中国人口占世界人口的比例。面对如此数量庞大且日渐增长的老龄人口，满足他们多样化、多层次的服务需求，是中国实现包容性发展的必然要求。从宏观需求层面看，在相当多制造行业都出现产能过剩、经济下行压力明显加大的今天，老龄服务行业在发展严重不足的同时，也意味着市场空间与潜力巨大，是亟待加快发展的重要领域。

从服务供给角度看，加快老龄服务业发展，必须遵循包容性发展的理论要求与核心要义，亦即充分调动全社会的力量，全面发挥市场组织、社会组织等多方力量的积极作用，不能过分依赖政府供给的单一途径。过分依赖政府，既不符合现代市场经济发展的客观要求，也有违于国民自身发展的主观愿望。因此，全民共同参与、发展人人有责的包容性发展理念，要求老龄服务业必须走分类协同发展的多元化道路。

从性质和定位上看，老龄服务业起码可以分为三种基本类型，即市场化、营利性服务产业，社会化、非营利性服务事业和兜底保障性公共服务业。就目前而言，这三类老龄服务的供给生态并不十分理想，每一类都存在一些突出问题。第一，市场化、营利性服务产业，因供应不畅导致“量少价高”，因而主要满足中高收入者的需求，中低收入者根本承担不起。第二，社会化、非营利性老龄服务事业主要针对中低收入者，虽然在中国已经开始发展，但总体上严重不足，尚未成为养老服务体系中的中流砥柱，从而导致普通民众难以从中获益。第三，政府出资兴办的公共老龄服务业，在前两类服务业发展不够充分的情况下，面对庞大的需求显然是“杯水车薪”。目前，该受益人群主要是离退休人士和贫困老人，前者享受的是国家公共福利，后者享受的是社会救助性质、发挥兜底保障功能的社会福利，一般的中低收入者并不具备享受条件。事实上，营利性老龄服务产业和非营利性老龄服务事业发展不充分，不仅使公共老龄服务承受较大的压力，还影响到政府通过购买服务方式所提供的公共服务，因而公共老龄服务的供给效率与效果不尽理想。当然，这与科层组织固有的低效、缺乏灵活性等有一定关系。在这方面，东部沿海某些发达省份投入大量财力兴办的公办养老院入住率不高就是有力证据。造成这一被动状况的直接原因在于规划设计不合理、配套服务未能及时跟上等，而深层原因则在于他们缺乏满足民众需求的工作积极性，从而导致发展思路不开阔，管理机制缺乏改革创新，难以适应老龄服务业多元化发展的现实需要。正因为如此，民政部开始在全国范围内试行公建民营等多种创新运营方式。

上述三类老龄服务业的现实状况要求老龄服务业的发展必须进行政策调整，走分类协同发展之路。第一，对于市场化、营利性服务产业，需要实行“非禁即入”、加强事中事后监管的政策。目前，市场化、营利性服务产业并未享受到这样宽松的准入政策。这种情况近年来有所改观。2013年7月民政部推行的前置设立许可，在仅仅一年后的2014年8月即被国务院常务会议通过的决定改为后置审批、先照后证，这意味着市场主体的准入“门槛”降低，无疑会促进市场化、营利性服务产业的发展。只是政策还有进一步改革的空间。第二，对于社会化、非营利性服务事业，不仅应该放开准入，而且应该鼓励、引导和支持其全面发展。特别是对那些按照社会企业模式运营的老龄服务事业，应该从法规政策方面给予大力扶持。目前，中国还没有相关法规来确定社会企业的法律地位、主管部门，也缺乏相应的各项政策。这为今后法规政策的完善提出了努力的方向。第三，对于公共老龄服务业，需要借助上述的政策调整，使市场化、营利性和社会化、非营利性这两类老龄服务业得到全面充分的发展，在此基础上，有效发挥公共老龄服务业的兜底保障功能。同时，在这两类老龄服务业全面发展的基础上，政府还可以通过购买服务方式来提供公共老龄服务。比起传统的由政府出资兴办老龄服务业的方式来说，这不仅投入少，而且效率会更高。当然，其前提是操作透明、监督到位，否则容易滋生腐败，甚至还可能导致政府购买服务的价格更高等问题。

可见，按照包容性发展要求，促进三类老龄服务业分类协同发展，不仅可以更好地满足数量庞大的且不断增长的老龄人口的多层次、多样化服务需求，而且有助于减轻政府压力，更加有效地发挥政府在民生保障方面的兜底功能。此外，这还为各类发展主体提供了更加广阔的发展机会与空间。在不少制造行业出现产能过剩、出口市场需求低迷、经济下行压力明显增大的国内外严峻形势下，促进包括老龄服务业等在内的社会性服务行业发展，无疑具有十分重要的经济、社会甚至政治意义。这也正是包容性发展理念与战略的精要所在。

四、社会企业适合为中低收入者持续提供
非营利性老龄服务

如前所述，在三类老龄服务业中，前两类即市场化、营利性服务产业和社会化、非营利性服务事业是主体与基础，其发展如何，关系重大。对于经济发展水平与居民收入水平都还不高的中国来说，社会化、非营利性老龄服务事业的发展尤其需要特别重视，因为它们服务的人群主要是占比例较大的中低收入的老龄人口。由此，在世界各地日渐兴起的社会企业(social business，social enterprise)应该成为社会化、非营利性老龄服务事业的主要运营模式。

1.社会企业的综合优势决定了其适合提供非营利性老龄服务

一般而言，社会企业是旨在解决社会问题，按照传统的追求利润最大化的企业(PMB)方式运营，以经营性收入抵补成本，且盈余不能用于分红或者仅作有限分红，能够实现持续发展的创新型社会组织形式。它是传统营利性企业与非营利组织(NPO)相互交融的产物，因而具有独特的综合优势。一方面，相较于收入主要来源于外部捐赠或资助的传统的非营利组织，社会企业运营采取的是社会性资源的可持续性运营方式。它主要依靠持续性经营收入，有助于保证事业的永续发展。另一方面，社会企业并不像传统企业那样以追求经济利益为目标，它主要追求社会使命与价值，着眼于解决社会问题，因而其产品和服务的营销并不按照利润最大化原则进行，定价相对较低，对营利性要求也不会太高，加之在管理方式上，社会企业极大地淡化了资本的支配地位，更加强调利害相关者的共同民主管理，有助于充分考虑中低收入者的负担能力。⑤因此，社会企业有条件为中低收入者持续提供可以负担得起的非营利性老龄服务。

2.社会企业以其独特的营销组合保障非营利性老龄服务供给

社会企业为解决社会问题而创立，因而其经营的产品不仅具有较强针对性，而且体现非营利性特征。比如，尤努斯主导创立的格莱珉银行(Grameen Bank)，主要针对的就是商业性金融服务难以覆盖到无抵押资产、无信用记录的穷人。格莱珉银行推出了无须抵押、担保且利率低于同类商业性贷款的包容性金融服务(inclusive finance)——小额信贷(Micro-credit)，帮助了无数贫困女性及其家庭走出贫困。它还与巴斯夫、英特尔、达能、威立雅以及阿迪达斯等世界著名跨国公司合资合作，推出了一系列针对孟加拉国不同贫困人群并且让他们能够买得起的功能性产品，如可以保护睡觉人免遭蚊子传播疾病(如疟疾)折磨的蚊帐、通过信息传播技术为医护资源稀缺且诊所不足的农村提供医疗保健服务、富含日常儿童饮食中缺乏的微量元素的酸奶、向存在严重砷污染的乡村供应饮用水、为最低收入者生产的廉价鞋子等。⑥这成为社会企业通过营销组合策略获得成功的范例，充分体现了社会企业的综合优势。

借鉴国际著名市场营销专家菲利普·科特勒(Philip Kotler)的“大市场营销”(Mega Marketing)模型，社会企业的社会使命与特征可以通过其产品(product)、价格(price)、分销渠道(place)、促销(promotion)，以及政治权力(political power)与公共关系(public relation)等6P’s策略体现出来。第一，社会企业的社会使命决定其产品和服务的目标对象非常明确，功能具有鲜明的问题指向性，不追求奢华，无须过度装饰，通常有独特卖点。第二，社会使命决定其会充分考虑目标对象的价格承受能力，定价往往比同类营利性企业要低。如格莱珉银行的小额信贷。第三，在分销上，社会企业的产品和服务通常采取本地化供给方式，不像营利性企业那样需要复杂的分销网络，因而分销费用会低很多。第四，在促销上，具有明显社会功能的社会企业往往不仅能够吸引媒体主动报道宣传，而且良好的社会效应还具有较强的口碑效应，不需要像营利性企业那样进行广告、折扣等各种形式的促销，所以会省去大量的促销费用。第五，社会企业本身为解决社会问题而创立，主要追求的是社会效益而非经济效益，同时具有非营利性特征，因而一旦政府认识到其独特的包容性发展与社会治理功能，通常会支持、鼓励并促进其规范有序快速发展，而且运行良好的社会企业还可以成为政府采购的重要招标对象。第六，真正持续规范有效运行的社会企业，不仅能取得积极的社会效应，而且能赢得良好的社会形象与公共关系。

从产品(包括服务)设计、提供，到定价、促销，以及权力、关系营销等诸多方面综合来看，相较于营利性企业，社会企业提供的产品成本要低很多，这就为其提供相对低价产品预留了空间。可以说，由社会宗旨与非营利性特征规定的社会企业运行方式与营销组合策略，较大地降低了其服务提供的成本，非常适合为中低收入者提供所需要的、能够负担得起的老龄服务。当然，所有这些的前提是，政府能够及时适应社会需求，构建起法治的制度框架与有效的监管体系，保障社会企业能够在宽松的环境中创立并规范有序运行。

注释

①高传胜：《从国际比较看中国人口结构面临的双重风险》，《学术界》2015年第1期。②参见[美]罗伯特·霍尔茨曼等：《21世纪的老年收入保障——养老金制度改革国际比较》，郑秉文、黄念译，中国劳动社会保障出版社，2006年，第40—59页。③在OECD国家中，只有澳大利亚和新西兰采用以社会救助为主的社会保障模式。该模式的最大优点是社会保障支出水平较低。参见尚晓援：《强化对弱势群体的社会救助：中国基本社会保障服务均等化的路径选择》，中国海南改革发展研究院编：《民生之路：惠及13亿人的基本公共服务》，中国经济出版社，2008年，第437—447页。④高传胜：《论包容性发展的理论内核》，《南京大学学报》2012年第1期。⑤参见[孟]穆罕默德·尤努斯：《新的企业模式：创造没有贫困的世界》，鲍小佳译，中信出版社，2008年，第3—32页。⑥参见[孟]穆罕默德·尤努斯、[美]卡尔·韦伯：《企业的未来：构建社会企业的创想》，杨励轩译，中信出版社，2011年，第XVII—XIX页。

责任编辑：海玉