新公共管理背景下政府体制改革评价机制创新研究

摘要：兴起于20世纪70年代末期的新公共管理运动推动着各国政府部门的改革。主要针对政府体制改革中的政府层级管理体制、城乡统筹管理体制、社区管理体制改革等内容，利用平衡计分卡评价机制、目标管理评价机制和居民监督评价机制分别对其构建指标体系进行评价，以期对实现一个行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的政府体制改革目标提供相关的借鉴和参考。

关键词：评价机制；创新；社会和谐

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：

新公共管理是20世纪70年代末兴起于西方国家的一场声势浩大且旷日持久的政府改革运动，兴起之初该运动就以不可阻挡之势推动着各国政府部门的改革。在新公共管理背景下如何通过管理体制和管理方法创新，来提高政府公共服务的质量，从而打造高绩效的政府组织，是各国政府面临的重大挑战。改革开放30多年来，我国政府也在不断地进行着广泛的体制改革，既包括整个宏观层面国家权力结构的调整，如党政领导体制、政府层级管理体制、大部门体制，又包括具体的城乡统筹体制、社区管理体制等管理体制改革。用合适的评价机制对政府体制改革的效果进行适当的评价，对于提高政府效能、改善政府服务质量具有重要的意义。本文主要对政府层级管理体制、城乡统筹体制、社区管理体制等具体内容的改革进行探讨。

一、政府体制改革的具体内容

（一）政府层级管理体制

政府层级管理体制是政府行政管理体制改革的重要内容之一，是对省级政府、地级市政府、县级政府、乡级政府等不同层级政府的管理范围和机构设置的纵向调整，重点在于行政权力的运行。随着中央政府不断深化各项改革，政府层级管理体制改革的呼声也越来越高，在政府层级管理体制改革中，中心是减少管理层级，目的是提高行政效率，彻底改变政府机构臃肿的局面。在改革的攻坚阶段，减少政府层级的数量和减少某些事项的管理层级是进行政府层级管理改革的两大方式。改革开放以来，我国以各种方式进行了政府层级管理体制改革，主要有：一是设置经济特区、放宽开发区的设置门槛，如改革开放伊始，国家以深圳、珠海、厦门、汕头和海南岛等为试验场和排头兵，设立经济特区。1984年又开放大连、秦皇岛等14个沿海港口城市，扩大其自主权，1992年6月又陆续开放了芜湖、九江、岳阳、武汉、重庆等一些长江口岸城市，不久，内陆地区省会城市如合肥、成都、郑州、呼和浩特等也相继开放，同时还逐步开放了内陆边境的沿边城市、内陆市县等。二是设置城市经济体制改革与综合配套改革试点城市，1981年起，国家先后在沙市、常州两个城市进行试点，1985年，在党中央、国务院的直接领导和大力支持下，又在重庆着手展开了经济体制综合改革试点。1992年起国家体改委先后选择若干城市作为新一轮综合配套改革试点城市，截至1998年全国发展到55个。三是经国务院批准，副省级市、计划单列市、较大的市和某些市进行不同程度地变更和升格。四是调整行政的建制。首先建立新的省（直辖市），如1988年海南建省并建设经济特区，1983年四川省重庆市实行计划单列，1997年成为直辖市；其次撤县设市、乡镇被街道取代和乡镇（街道） 直接归属地级市管理。五是进行扩权强县、扩权强镇的改革。1992年，国家以浙江省作为试点省份，率先对其进行扩权强县的改革尝试，从2002年起，河南、湖北、江西、广东、河北 等省份也先后开始了“扩权强县”的探索，在这些省份，主要是围绕经济管理权进行改革，在经济管理方面由“省直管县”，是把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县。六是着力进行行政审批制度改革。国务院在2002年、2003年、2004年、2007年、2010年先后五次取消和调整行政审批项目2100多项，这些取消和调整的项目总数占各部门原有审批项目总数的一半以上。

（二）城乡统筹体制

城市与乡村是相对而言的一个概念，2002年11月，党的十六大根据我国城乡经济社会发展的实际状况，提出了统筹城乡发展的战略决策。改革开放三十多年来，我国城乡的差距越来越大，城市与乡村积聚的各种矛盾也逐渐显现出来。为了协调好城市发展与乡村发展之间的关系，中央提出了实行城乡统筹发展的重大战略部署。2003年10月，统筹城乡发展的指导方针在党的十六届三中全会明确确定，并且统筹城乡发展位于统筹区域发展、经济社会发展、人与自然发展、国内发展和对外开放等其他统筹的首位。2007年6月，成都市和重庆市作为全国统筹城乡发展的综合配套改革试验区正式得到国务院的批准。如何很好地衡量城乡均衡协调发展的程度，目标管理体制是可供借鉴的一种有效方式。

（三）社区管理体制

社区是一定地域人们生活的共同体，社区也是社会的缩影，因此社区里发生的一些现象必然反映着社会的内容。从一定意义上说，社区研究是研究整个社会的起点。

九十年代以来，我国城市社会发展发生了巨大的变化：随着社区研究的兴起，单位人向社会人的转变，城市社区成为城市人最重要的生活空间。我国城市基层社会管理体制也开始从单位制、街居制走向社区制，社区管理体制成为人们生活最基本的组织形式。科学发展观的核心是以人为本，在社会管理的微观层面，怎样更好地体现科学发展观的要求，消除微观层面的行政管理色彩，真正让人们当家作主，不少地区纷纷对传统社区管理体制进行改革，以适应社会转型期的发展需求。目前比较具有代表性的社区管理模式有以政府为主导，以社区为支点，以居民参与为核心的上海模式，以政治模仿为特征的沈阳模式，以转变政府职能为核心的武汉江汉模式。

二、政府体制改革创新的评价机制

（一）平衡计分卡评价机制

平衡计分卡（Careersmart Balanced Score Card），是一种绩效评价体系，主要是从财务、客户、内部运营、学习与成长四个角度，将组织的战略落实为可操作的衡量指标和一定目标数值的一种新型绩效管理评价体系。这四个层面将财务指标和非财务指标有机结合在一起，打破了以财务指标为核心的传统的绩效考核方法。这种评价体系最早源于企业，目前很多国家的政府也开始应用这种方法对政府机构进行较为细致的考核。但在对政府层级管理体制的评价过程中，引入企业绩效考核中的平衡计分卡方法，四个角度要做相应的转换：

1.财务层面。财务层面衡量企业的财务情况和利润情况，考察战略的实施和执行能否为最终经营成果的改善做出贡献，财务层面是其他层面的目标和指标的核心。财务层面的最终目标是利润最大化，企业的财务目标通过两种方式实现：收入增长和生产率提高。不同类型的企业在不同的发展时期会有不同的财务目标，但对于政府来说，无论是缩减层级，还是压缩管理部门，政府的宗旨就是“执政为民”，为人民服务，因此在政府体制改革中，具体的政府业绩就是评价的一个重要维度。

2.客户层面。客户层面反映了企业吸引客户、保留客户和提高客户价值方面的能力。作为企业，“顾客即是上帝”，追求营利是其本质需求；政府是公共物品和公共服务的提供者，在公共管理中，从某种程度上来说，政府提供公共服务，“公众”就是政府的顾客，在落实科学发展观的过程中，更应以“公众需求为中心”进行服务。为增强政府政务的公开化和透明化，提高政府公信力和形象，广大人民对政府服务的质量、服务的态度、工作的效率、从政的廉洁度等要有评判的权力。

3.内部流程层面。内部流程层面反映了企业内部运营的资源和效率，关注导致企业绩效更好的决策和行动过程，特别是对顾客满意度和股东满意度有重要影响的流程。为了落实科学发展观中的一些创新的方法措施，提高政府的行政执行力，应对政府的内部运行管理状况进行相应的评价，比如可以从层级减少后内部运作的效率管理、部门合并后内部运作成本的控制，各部门业务流程的管理。

4.学习与成长层面。学习与成长层面描述了前面三个层面的基础架构，是驱使前三个层面获得成功的内在动力。学习与成长层面关注组织未来的发展潜力。而随着知识经济的到来，知识老化的速度越来越快，知识更新的频率也越来越高。在科学发展观的大视野中，政府部门要满足公众对政府的要求，为公众提供更好的公共产品和服务，也必须要求政府部门不间断地学习与成长，建立起“学习型组织”，不断提高公务人员自身的素养，所以政府部门的学习与成长方面可以直接作为评价的一个重要维度。

必须说明的是，组织的战略、愿景和使命是平衡计分卡四个层面指标和目标的基础，而这四个层面在组织内部层层支撑、层层传递，又构成了一个紧密联系、有机统一的整体。

图1 适用于政府层级管理体制的平衡计分卡评估模型

（二）目标管理评价机制

以泰勒的科学管理理论和梅奥的行为科学理论为基础，1956年，美国著名管理学家彼得·德鲁克在其《管理的实践》一书中首次提出了目标管理（Management by objectives，简称MBO）方法。这一管理方法是以泰勒的科学管理和梅奥的行为科学理论（特别是其中的参与管理理论）为基础而形成的。它以目标为导向，以人为中心，以成果为标准，通过运用科学的目标管理考核评价机制，实现全面、有效的管理，而使组织和个人取得最佳业绩的一种程序或过程， 是划分组织目标与个人目标的一种有效方法。

城乡的二元结构导致了城乡发展的不协调，城乡二元结构的消除是一个漫长的过程，城乡统筹发展也是一个逐步渐进的过程，并且城乡统筹发展并非简单消除城乡发展的差距和矛盾，而是要解决城乡之间的对立发展关系和城乡发展不协调的问题，终极目标是要实现城乡一体化发展。

在城乡统筹体制实践过程中，引入目标管理方法，通过分层制定目标，使城乡统筹有的放矢。首先可以制定具体阶段性的总体目标和每个阶段要达到的结果性的目标。其次，城乡统筹再具体分解为若干方面的目标，即所要达到的目标体现在城乡收入、居民受教育机会、就业机会、生活水平、医疗卫生、社会保障等多个方面。

（三）居民监督评价机制

社区是社会的缩影，是居民生活的主要场所，社区管理的好坏与社区里的居民息息相关，居民也最具有发言权。因此在对社区管理体制创新的评估上，可以引入社区居民监督委员会制度，社区管理体制改革成果的优劣由居民进行评议决定，同时建立社区居民监督委员会制度对推进社区党风廉政建设、构建和谐社会具有重要的意义。

三、评价指标体系的构建

（一）基于平衡计分卡的政府层级管理体制评价指标体系设计

根据平衡计分卡评价方法，选择好四个评价维度后，必须择取创新科学发展观措施中合适的评价指标体系（包括一级指标和二级指标）；利用相关学者对政府绩效评估研究的结果和对西部地区在落实科学发展观做法上的经验进行总结，遴选出以下指标进行评价，具体指标所占权重可根据具体情况的实际具体设计。

1.政府业绩评价

政府业绩是政府的工作成果，是指政府在其功能行使、意志实现过程中体现出来的工作效率、效能和管理能力，是政府在社会经济管理活动中的结果和效益。其中经济绩效是政府绩效的核心，在整个体系中发挥着基础性的作用。

2.公众满意度评价

公众满意度评价指标是在科学发展观的统领下，根据服务型政府的宗旨设立的。主要包括政府自身形象、政府公信力满意度、政府行政结果等评价指标。

3.政府内部管理评价

政府内部管理主要包括政府的行政能力、廉政程度、行政成本、人力资源状况等。

4.学习与成长

要落实科学发展观，打造“服务型政府”，为公众提供优质的公共产品和服务，必须要求政府与时俱进，不断学习，不断创新，只有这样才能持续不懈地发展。“服务型政府”首先是“学习型政府”，在不断学习中实现政府的自我创新与自我发展。

地方政府学习与成长主要包括员工学习与成长、组织学习与成长两个方面。

（二）基于目标管理的城乡统筹体制改革评价指标体系设计

城乡统筹系统是一个具有层次性的复杂整体，在对城乡统筹体制创新的评价过程中，引入企业管理中目标管理的方法，按照系统科学层次分析方法，可以把城乡统筹评价指标体系分为不同的层次，层次不同目标不同。

国内不少学者从不同的研究视角出发对构建城乡统筹指标体系的指标进行了相关的探索，本研究在前人现有研究成果基础上，特别是借鉴我国学者田美荣和高吉喜的研究成果，结合西部地区城乡统筹呈现实践的状况，按照评价指标体系设计的总体目标，主要从五个方面（经济统筹、政治统筹、社会统筹、环境统筹、特色统筹）、两大部分（城乡统筹协调度、城乡统筹特色度）来构建城乡统筹指标体系。

1.经济统筹。统筹城乡经济发展是基础。在经济领域中，增长的快速度和支撑条件之间的矛盾越来越尖锐。统筹城乡经济发展就是要解决城乡之间的差别，在科学发展观的统领下，使城市与乡村各项经济得以协调与均衡发展。

2.政治统筹。政治是经济的集中体现，随着人民生活水平的不断提高，人民参与政治的愿望也越来越强烈，特别是对选举权、监督权的行使上，农村居民也表现出前所未有的热情和要求。因此统筹城乡政治发展就是要充分体现“一切权利来源于人民”和“人民当家作主”的政权性质。

3.社会统筹。一个社会的稳定健康发展除经济、政治、文化等要素外，也包括各项社会事业的均衡发展。利用社会统筹的目标来衡量科学发展观的成效，主要是从城乡居民人均住房、福利保障、科技研发投入、消费水平和结构等方面评价城乡社会统筹发展的差距和程度。

4.环境统筹。城市是现代文明的象征，随着物质条件的逐步改善，改善卫生环境也成为普通百姓的共同需求。在科学发展观的统领下，要牢固树立城乡环境统筹理念，保护好城市环境，积极建设农村环境，努力消除城乡环境保护的不和谐因素。

5.特色统筹。现代很多城市的发展是在大拆大建的过程中完成的，城市在发展的同时不断侵蚀着近郊及农村的土地，也使城市中的一些特色建筑和乡间风景失去了原有的色彩。城乡特色度是衡量特色统筹的一个重要地域特色指标，主要分为景观特色和文化特色两个方面。

（三）基于居民监督的社区管理体制改革评价指标体系设计

社区建设的一切工作都应以居民需不需要、满不满意为目标，以实现广大居民的全面发展为终点，这对于建设和发展更具有社会效益、更具有管理效率、更具有人性关怀的社会主义和谐社区将有着重要的时代意义和社会价值。在此形势下，构建社区居民监督评价指标体系就是遵循科学发展观“人本思想”，科学、客观地评价我国社区建设的质量和水平。

1.基层党建

基层党组织建设工作至关重要，而在新的世纪，在基层党建中必须融入创新的元素，在创新上大胆实践，大胆突破，使创新成为基层党建工作的不竭动力和源泉。具体可以从基层党建的观念创新、工作机制创新、教育模式的创新、服务功能的创新等二级指标进行考核。

2.社区管理

在我国，社区管理的概念是在我国由传统计划经济体制向市场经济转轨时期，伴随着改革的不断深化，社会结构、人们的生活方式、思想文化以及行为方式等各方面的变化而提出来的。社区管理主要包括社区教育管理、社区民主管理、社区治安管理、社区物业管理、社区智能化管理等方面。是在政府的指导作用下，社区各主体（各职能部门、社区单位、社区居民）对社区的各项公共事务和公益事业进行的自我管理和服务。

3.安全稳定

预警，是做好安全稳定工作的第一环节。建立社区安全稳定工作的预警系统，需要完善以下三个子系统：信息采集系统、情报分析系统、措施执行系统。首先预警信息需要多途径、多来源、多方式进行采集，主要包括智能化在线采集和人工采集。如，建立社会治安防控体系数字化工程：各社会单位、小区建立安防体系；大型建筑物设立火灾预警管理体系。人工采集，通过社会单位安全员、社区夜巡队员、联防队员的巡逻，社区干部入户、群众举报，发现安全稳定隐患。其次情报分析是决策支持的关键。建立情报分析机制，可以坚持召开有派出所、社会单位、物业公司参加的联席会议，分析研判治安、安全形势，查找隐患，共商解决问题的方案；发现问题及时汇总。最后是措施的执行，一方面要依赖自动化的响应系统，如火灾预警中的自动喷淋或者机械设备安全预警中的自动断电等，另一方面则要依赖资源，其中包括物资、人力和资金三个方面，而且这些资源要与预警对象匹配。

4.民生改善

随着经济的不断发展，在科学发展观的统领下，国家提出构建和谐社会的目标和任务，民生问题也越来越受到各方的关注。而要很好地解决民生问题，社区则起着重要的作用。具体可从社区就业、公共卫生、义务教育、贫富差距等方面进行评估。

四、结论

新公共管理背景下，人们观念的不断变化对政府的公共服务提出了更高的要求。一方面需要政府不断地改革自身管理体制，以满足公共的需求，提高自身的管理效率，建设服务型政府。另一方面，也需要不断创新政府体制改革的评价机制，衡量政府体制改革的成果。当前分别用平衡计分卡评价机制、目标管理体制、居民监督管理体制对政府体制改革进行评价取得了一定的效果，但仍然存在着一定的问题，如何设计更好的政府体制改革评价机制，还需要社会各界在以后的研究中进行更多的思考。

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作者简介：赵斌（1979-），男，河南淮阳人，重庆文理学院公共管理学院行管系副主任，主要从事城市管理和人力资源管理研究。

（责任编辑：李直）

基金项目：国家社科基金西部项目（11XKS004）。