内蒙古自治区农村土地整治权属调查评价研究

张宏飞　康文慧

内蒙古自治区土地整治中心　呼和浩特　010018

内蒙古自治区农村土地整治权属调查评价研究

张宏飞康文慧

内蒙古自治区土地整治中心呼和浩特010018

农村土地整治是为统筹城乡发展，加快社会主义新农村建设而提出的一项政策创新，土地权属调整是土地整治工作的核心，是顺利开展土地整治工作的基础。本文以内蒙古自治区农村土地整治权属调整为研究对象，通过实地调查，分析权属调整的模式，并建立了评价指标体系，采用模糊综合评价的方法对内蒙古土地整治权属调查的成果进行了评价。最后提出了加强权属调整工作的建议，以期为实际工作中解决权属调整问题提供参考。

土地整治权属调整调查评价

农村土地整治作为协调经济社会发展和耕地保护的重要手段，在实现土地资源优化配置、补充耕地保护资源、改善农业生产条件、保障粮食生产和生态安全发挥着重要作用。土地权属是指土地的所有权、使用权及他项权利的归属。土地权属调整从物权的表现形式上看是权利归属的变更，即产权人主体和房屋相关事项的变更登记；从权益的角度来看，土地权属调整是土地价值再分配的过程，是相关者利益的再分配。权属调整是土地整治不可逾越的重要环节，合理的权属调整可以有效降低土地整治建设和运营的风险，也可以更好地监督政府行为和维护公众利益。

一、内蒙古自治区土地整治项目及其权属调整概况

内蒙古自治区土地整治工作开展较晚，从2001年以来，自治区共安排国家、自治区级土地整治项目1，478个，建设总规模1，086，633.33公顷（1，629.95万亩），新增耕地81，120公顷（121.68万亩），总投资165.81亿元。其中2011 年3月～2012年11月，自治区共分三批次批复了117个示范建设子项目，建设总规模300万亩，建设基本农田280万亩，新增耕地40万亩，建设总投资38亿元，其中中央投资24亿元，自治区财政投资14亿元。目前，已经通过终验的项目104个，未通过验收的子项目13个。

2010年之前自治区土地整治项目涉及权属调整的项目较少，2010年以后涉及权属调整的项目逐年增多。自治区涉及权属调整的项目主要以部分调整模式为主，即在土地整治项目区内，只对因修建路、沟、渠等农田水利设施占用的部分土地，用新增耕地进行补偿。它可以最大限度地降低土地权属调整产生的矛盾，减少权属调整工作量，但现有土地的破碎状况不能得到有效改善，插花地和飞地等现状难以得到调整，不利于田块的归并，土地整治效能难以得到充分发挥。自治区部分项目采用全面调整或与流转结合的调整模式进行权属调整。全面调整是指整治前将项目区内的全部土地收回，项目建设完成后，按整治前项目区内农户协商确定的权属调整对象、调整原则和调整程序，由项目区组建的土地权属调整机构重新分配土地。采取这种模式调整的项目较少，原因在于工作难度较大。自治区巴彦淖尔市五原县大多数项目均是这种模式的典型代表。五原县权属调整时以现有农户人口数为主，调整土地权属，分配整治后的土地，改变了原有土地承包关系。采用这种方式调整土地权属，既可以解决新增人口的农地问题，又解决了农用地破碎难以规模经营的问题。

与流转结合的调整模式是指土地开发整治完成后，结合土地经营特点，调整土地权属关系。自治区呼和浩特市武川县、鄂尔多斯市达拉特旗结合农用地流转政策，将土地开发整治后农户承包经营的土地以转租的方式实现权属调整，将土地租赁给经营公司，农民获取土地租金，还可成为这个公司的职员，领取工资。这种模式有利于规模化经营和促进现代化农业的发展，农民对这种调整模式也十分满意，但因其受市场、区位条件、农民意愿等多种因素影响，所以这种调整模式的适用范围有限，在特色农业区或距离市场较近的地区比较适用。

二、评价指标体系的建立

评价指标的选择是评价结果科学性的关键。在评价指标体系的建立过程中采用了定性和定量相结合的方法。定性方法是指特尔菲法或专家评判法，即依靠专家的经验来确定指标的种类及其重要性，在不断的反馈和修改中得到满意答案；定量方法是指运用统计学法对指标进行分析，确定指标权重。本文设计了调查问卷，组织多领域专家根据自己的经验和知识，对评价指标体系的各级次指标及其重要性进行意见征询，经过反复几轮的征询，使专家意见趋于一致，将反馈结果汇总加工整理，得出指标体系及权重见表1。

表1　土地整治权属调查评价指标体系及权重

三、评价结果

模糊综合评价法是一种基于模糊数学的综合评价方法。该综合评价法根据模糊数学的隶属度理论把定性评价转化为定量评价，即用模糊数学对受到多种因素制约的事物或对象做出一个总体的评价。它具有结果清晰，系统性强的特点，能较好地解决模糊的、难以量化的问题，适合各种非确定性问题的解决。本文组织3组测评人员赴项目区对权属现状进行调查，3组成员分别根据调查结果对各指标进行打分，然后结合各指标权重运用模糊综合评价的方法对土地整治权属调查结果进行评价。

首先，我们让测评组对一级指标“权属认可度”进行测评，测评结果用Q1表示。测评组1对其四个具体指标：权属调查准确度（Q11）、权属调整方案认可度（Q12）、权属界线状况（Q13）、权属纠纷或争议状况（Q14），量化结果的数值分别为：（85，90，80，85），又因为其权重值分别为：（0.3，0.3，0.2，0.2），故Q1=（Q11+Q12+Q13+Q14）=（85×0.3+90×0.3+ 80×0.2+85×0.2）=85.5。同样的方法得到测评组2和测评组3对“权属认可度”Q1的测评结果分别为：89.6，91。这样我们就得到了“权属认可度”的单因子向量R（Q1）=（85.5 89.691）。

依照此法我们得到另外三个一级指标：生产便利度、管理便利度、社会响应度的单因子向量分别为：R（Q2）= （83.490.594）；R（Q3）=（80.591.687）；R（Q4）= （84.594.588）。

由一级指标的单因子向量和各一级指标的权重向量W=（0.30.30.20.2）可得到一个，M×N单因子评价矩阵U（Q）。

则土地整治权属调查的综合评定数值P=U（Q）/N= （83.7+91.3+90.5）/3=88.5。

根据总分P，结合土地整治绩效评价规程（征求意见稿）中的绩效评价结果，将土地整治权属调查评价结果分为优秀、良好、合格和较差四个等级。优秀是指总分值P≥90；良好是指总分值80≤P≤89；合格是指总分值70≤P≤79；较差是指总分值P＜70，见表2。

表2　权属调查成果等级表

根据计算出的综合测评结果P的值，对照表2中“权属调查成果”的等级（P=88.5＞80），可得出调查区域的土地权属调整成果为良好。由此可推断调查区域的土地权属调整方法比较符合自治区情况，是比较适宜我区土地整治权属调整的方法。但仍存在制度不健全，前期勘测和设计协调差、质量低等问题，今后还需调整，进一步提高工作质量。

本次土地整治权属调查评价总体水平较高，主要是由于调查项目为全面调整或土地实施流转的项目较多，权属调整成效明显提高，由此可知，实施全面调整和流转结合的权属调整模式有利于提高土地整治整体水平，是土地整治工作中的亮点，具有一定的推广价值，值得其他地区借鉴。但在调查过程中发现土地权属全面调整和流转结合的权属调整模式具有一定难度，想要做好这一工作，真正使农民满意，就需要政府和其他相关部门的共同参与，只有有了有力的组织保障，才能保证权属调整工作的顺利实施。

土地整治权属调查评价的开展有利于促进土地整治权属调整质量的提高，从而提升土地整治项目的整体水平。权属调查评价工作的开展或许能对权属调整这项工作在土地整治中真正地开展起到一定的推动作用。

四、加强权属调整工作的建议

（一）健全运行机制，完善法律体系

尽快制定和完善土地权属调整的法律法规、技术标准和行业规范。设立专门的土地整治权属调整组织，负责权属调整的管理和协调工作，制定严格的组织机构运行章程和权属调整程序。总结土地权属管理成功的实践经验，使成功的经验得以传承，从而尽快建立起适合自治区的土地权属管理工作的一整套理论和方法体系。

（二）因地制宜地采用科学调整方式

因地制宜，按照有利于归并田块，降低土地破碎程度，方便机械化操作的要求，制定适宜的土地权属调整方式。为了提高土地利用率和土地整治整体水平，应逐步推行土地整治全面调整模式，在土地集体所有权不变的情况下，打破原有农民承包土地的界线，农用地集中连片整治，整治后按等量原则重新分配土地，既可以全面实现土地的合理利用又为农村发展创造了条件。有条件的地方，应根据农民意愿，结合农用地流转、合作经营以及股份制经营等需求，做好土地权属调整工作，在实现土地有效利用的同时增加农民收益，促进农业发展向现代化农业转变。

（三）提高公众参与的有效性

群众积极参与是土地整治权属调整顺利推进的有力保障。从多数土地整治的过程中可以看出，权属调整中公众的参与机制不健全，由于参与形式单一，农民群众参与人数有限，而且受文化程度的限制，双向沟通效果差等因素影响，导致群众参与的有效性较差。因此必须采取多种方式提高群众的思想认识，调动农民群众参与土地权属调整工作的积极性，真正让群众了解政策，明确情况，积极参与权属调整方案编制，配合权属调整工作实施，能做到自行解决矛盾，才能有效推进权属调整工作。

（四）加强当地干部群众的参与

在土地整治的实施过程中，最好要有当地干部群众的参与，权属问题他们是最好的见证人。项目区内的耕地大部分为农户的承包经营地，农民最关心的是承包经营地块的界线被打乱和耕地的质量问题，他们的参与有利于将争议矛盾最小化，避免在工程完成后，许多问题积重难返，无法解决，影响农村社会的稳定。

（五）发挥政府的主导作用

政府主导是土地整治权属调整过程中的核心因素，尤其是实施全面调整时，农民知识水平有限，对土地整治情况不了解，从而不配合权属调整工作甚至故意为难工作人员的情况时有发生，这样就会激化双方矛盾，从而影响工作进度。因此，这就需要发挥政府的主导作用，各级政府一定要充分认识到农村土地整治及其权属调整的艰巨性和复杂性。同时，实现农村土地整治权属调整的任务，不能只局限于农村内部，要引导社会各方面力量共同参与农村整治，使农村土地整治成为全社会共同行动。社会各界要互相配合，搞好服务，形成合力，发挥各自优势，为农村土地整治及其权属调整工作出力、出技术、出智慧。要组织机关、团体、企事业单位参加到土地整治及其权属调整过程中，保障农村土地整治工作的顺利实施。

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