浅议城市近郊风景区城景土地协调

常军 佘高红

1 城市近郊风景区概念示意图

中国古代城市在选址、布局等方面注重自然环境条件，讲究城市位置选在依山傍水、气候宜人、肥田沃野、森林茂密之处，讲究风水，体现了朴素的生态意蕴。[1]城市近郊风景名胜区正是在这种城市观的影响之下结合自身的自然禀赋而形成的一种特殊类型的风景区，其与城市关系密切，承担供市民及游客游览、休憩、娱乐等功能的同时也是重要的自然资源及承载历史文明的珍贵遗产（图1）。因此，城市近郊风景区的土地利用应合理规划以协调风景保护与城市发展的关系，实现城市风景资源的可持续发展。在我国风景区事业蓬勃发展的大环境下，城市近郊风景区面临着城镇化对风景用地的蚕食，大众旅游对景区环境的压力及部门条块分割造成管理不力等挑战。本文从以下几方面浅议城市近郊风景区与城市的土地协调。

1 城市近郊风景区概况

截止2012年12月我国先后分八批审定公布了225处国家级风景名胜区[2],737处省级风景名胜区。按照《风景名胜区分类标准》（CJJ/T121-2008），我国的风景名胜区按照其主要特征可分为14类[3]。

结合周公宁的研究[4]，本文从风景区与城市规划区、建成区关系的角度进一步细化城市近郊风景区的概念。本文所指城市近郊风景区即为位于城市规划区范围之内，限定或部分限定在城市建成区，且以城市主中心为起点行车半小时可抵达的风景区。该类风景区与城市建成区空间距离近、可达性高且可便利地周转游客、可借助城市的基础设施与公共服务设施来满足景区需求。城市近郊风景区与城市相伴发展，如惠州西湖的岸线治理变化就与城墙的修筑关系密切。[5]城市的发展对于城市近郊风景区的保护影响重大，我国的风景区如美国国家公园一样，虽然重视游憩功能的开发，但游憩必须先服从于保护的要求，对于城市近郊风景区而言更是如此。[6]

迄今为止，在国务院审定公布的国家级风景名胜区中，经初步统计，城市近郊风景区有36处（图2、表1）。

2 城市近郊风景区用地问题分析

通过实际调研，参考了城市的发展规模、文化定位等因素及风景区的规模、发展阶段、类型特征等因素，选择如下6处城市近郊风景区作为案例进行了数据分析（表2）。

通过对案例规划前后的土地信息及风景区与城市关系的分析，结合工作过程中遇到的困难，归纳总结出城市近郊风景区用地在规划过程中出现的如下问题：

2.1 风景名胜区用地无统一准确定位

因城市近郊风景区可能全部或部分位于中心城区，通过对于案例的研究发现不同城市的总体规划中对于风景区所在地的用地性质划分均不相同，但以林地或公共绿地居多。

2 国家级风景区中部分城市近郊风景区分布示意图

3 《武汉市总体规划（2010-2020）》将东湖风景区作为“风景区用地”单独划出

但《武汉市总体规划（2010-2020）》中将东湖风景区作为“风景区用地”单独划出，[7]将其作为一种特殊的用地类型存在于城市规划体系中，保证了风景区用地的独立性，实现了与城市规划体系融合（图3）。

2.2 规划过程中土地分类较为粗放

在案例中，杭州西湖、惠州西湖及梅岭—滕王阁风景区等3个景区在土地利用规划中将部分用地类型划分至中类，且明确了各中类用地的规模。三亚热带海滨及武汉东湖风景区则停留在大类，与市民及游客密切相关的如居民社会用地等用地类型未进一步细分，对于后期的用地保障遗留下了隐患。

2.3 建设用地规模在总规中多不明确

风景区规划过程中，建设用地的规模与布局始终是贯穿整个规划的重要问题。杭州西湖、惠州西湖及梅岭—滕王阁风景区因部分类用地细分至中类，明确了居民点建设用地、旅游点建设用地、风景点建设用地等用地的规模，但并不能代表景区全部的建设用地。其他案例并未将城市近郊风景区针对对待，仍沿用将景区用地局限在大类，导致景区建设用地的布局与规模在总体规划中并未有明确的规划限制。

2.4 外围保护地带未作为强制性条款

确定风景区范围及其外围保护地带，应依据以下原则：景源特征及其生态环境的完整性；历史文化与社会连续性；地域单元的相对独立性；保护、利用、管理的必要性与可行性[8]。规范中对于风景区外围保护地带的描述突出了景区的保护，而并非在所有的风景区规划中都划出了外围保护地带。案例中，《武汉东湖风景名胜区总体规划（2011-2020）》对于外围保护地带并未提及。

4 涉及到城市近郊风景区土地的相关用地标准

5三方规划在法律与管理层面不协调示意

6三方规划在建设用地约束上的不协调示意图

3 土地利用问题影响因素探究

3.1 规划体系多样

影响到城市近郊风景区土地利用的规划体系除风景区规划体系之外还包括的其他规划体系下的规范标准（图4）。

土地利用规划体系由国土资源部主管，各级土地利用总体规划与专项规划、详细规划等均与城市近郊风景区土地利用关系密切。城乡规划体系由住房与城乡建设部主管，与城市近郊风景区相关的主要包括城市及涉及到的县、村镇级规划，不同规划体系间存在如下的冲突：不同的规划体系隶属不同的法规体系，由不同的主管部门主管。因此从管理上而言各规划体系的出发点和目标导向就存在差异（图5），目标导向的不同导致在规划中对用地指标的确定存在不可调和的矛盾。因土地利用规划是以土地资源保护、控制建设用地总量为重点，风景区规划是为了风景资源的保护，约束风景区中的建设项目。相对于以发展建设用地、满足市民生产生活需求为主的城市总体规划而言，三者的目标导向是不同的（图6）。

3.2 用地分类独立

现行的《风景名胜区规划规范》中有独立的用地分类标准，但实际规划中与城市近郊风景区用地相关的还包含以下分类系统（图7）。

3.2.1 用地分类与规划层次不符

风景区规划应分为总体规划、详细规划两个阶段进行，大型而复杂的风景区，可以增编分区规划和景点规划。一些重点建设地段，也可以增编控制性详细规划或修建性详细规划[9]。对城市近郊风景区而言，其规模不一定算大但却一定是复杂的风景区，在编制不同层次的规划时会遇到更为复杂的用地问题。而《风景名胜区规划规范(GB50298-1999)》中用地分类表只划分至中类，且规划过程中编制方一般均划分至大类，这难以满足细化、量化城市近郊风景区用地与下一阶段土地的使用控制要求。

7 与城市类风景名胜区用地相关的土地使用分类体系

8 城景格局分析流程示意图

3.2.2 不同分类体系之间的矛盾

3.2.2.1 分类标准之间缺乏衔接

2001年国土资源部《全国土地分类（试行）》首次尝试将原国土部和建设部两套土地使用分类统一为城乡一体的分类系统。该体系把全国土地分为农用地、建设用地、未利用地三个大类，并未对风景名胜用地作特别说明，即风景名胜区用地难以找到其合理的位置。2012年住房与城乡建设部出台的《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）把城乡用地分为建设用地和非建设用地。因风景名胜区既涉及建设用地，也涉及非建设用地，因此该体系也无法对风景名胜区进行准确定位。即便是建设用地，因风景名胜区内的建设用地类型复杂，既涉及到城市建设用地，也可能涉及到乡镇或村庄建设用地，或者其他独立建设用地。在风景名胜区用地分类中，这些建设用地通常与住房与建设部的相关标准不统一。如2007年出台的《镇规划标准》明确了镇的用地分类，这就使得一些风景名胜区内部的村镇，其土地使用分类面临着双重标准的局面。一些城市近郊风景区，实际上承担着城市公园的功能，其用地也应该纳入《城市绿地分类标准》中，但如此一来，势必与风景名胜区用地分类产生冲突。

3.2.2.2 用地名称及代码不协调

风景区土地分类体系中部分名称如“风景点建设用地”针对于城市近郊风景区而言易使人与城市其他建设用地混淆，产生鼓励建设的歧义，而实际中甲1风景点建设用地可以进行适量的开发建设但允许建设的项目仅局限于景物、景点等改善景区综合环境质量的设施，且其规模、项目等均需严格控制。另城市近郊风景区中居民社会用地实际上与《镇规划标准》中R居住用地下R1一类居住用地R2二类居住用地及《城市建设用地分类和代码》中的R居住用地在功能上是相同或相似的。诸如此类，存在在不同分类体系用地名称及代码不协调的问题。

3.2.2.3 特殊性未在分类中体现

对于城市近郊风景区，城市居民的生活、城市的扩张活动等等都会对景区产生直接的影响。其应实现与城市融合的功能互动，在借助城市基础设施和服务设施满足自身发展的同时实现对城市的生态供给，充当完美城市绿肺。因此对城市近郊风景区在土地规划中应区别对待，分类上单独分析研究，有必要针对性地增加一些特定的分类，如在杭州西湖风景区规划中，对于居民社会用地进行了城居型与村居型的细分，进一步地细化了居住用地的类型与规模。

4 城景用地协调策略分析

4.1 分析城景格局

通过对城市近郊风景区在城市远期发展中的地位，受城市发展的影响程度及风景区本身对于城市发展的影响力等方面的分析，对划定其边界及外围保护地带提出参考性的意见，协调城景关系（图8）。

4.1.1 明晰风景名胜区边界

根据法定政府文件结合城景格局的分析，按如下要求科学有据划定城市近郊风景区边界。且范围一经划定，应具法律效力，为突出风景保护，应避免后期的修改。（1）依照通过各行政单位依法协商后公布的法定文件，有理有据地划定景区的边界。（2）确保风景资源集中、资源价值高、资源具有一定规模，且考虑有足够的土地资源确保景区长远发展。（3）具有连续完整的景观生态格局。（4）易于维持风景单元的独立性，且具有明显的地物边界便于后期的保护、利用及管理。

4.1.2 划定含三次区的外围保护地带

在利于景区格局保护与城景土地高效利用及相关规划衔接的前提之下将景区外围对营造景区形象、保护景区生态有直接影响的区域划为外围保护地带。同时对外围保护地带进一步划分成建设行为严格限制区、建设行为控制区、建设行为协调区三个次区，提出相关调控措施便于发挥外围保护地带的缓冲作用（图9）。

4.2 综合规划体系

4.2.1 强化风景区规划体系的引导

加强城市近郊风景区总体规划对于城市总体规划及土地利用规划的引导性，引导土地利用朝着风景保护的大目标发展，实现风景区景观格局保护准则得以贯彻执行。景区总体规划应作为城乡规划及土地利用规划的前提和依据，实现城市风景的保护，将景区在城市中的土地利用通过风景区总体规划对其他规划体系的引导作用实现景区土地的有限考虑权，确保景区土地在风景保护的前提下发展。

9 外围保护地带三次区控制示意

4.2.2 “三规合一”指导土地规划

确保尽量在同一时期的不同阶段展开风景区的总体规划、城市总体规划及土地利用规划的编制工作。不同编制体系的人员应该具备综合的专业背景，编制时应加强信息的沟通反馈，将至上而下的纵向编制与不同体系的横向编制有机统一，形成彼此联系的规划成果，实现城市近郊风景区土地的高效利用。同时以全国土地利用数据库为大平台从根源上开展结合风景区总体规划的“三规合一”工作。将国民经济社会发展规划、土地利用总体规划、城乡总体规划在此平台上与城市近郊风景区的土地利用规划协调展开，实现风景区用地指标、空间布局、监督管理等工作与城市的协调。

4.2.3 “四线控制”协调土地界线

因风景区资源的特殊属性，其范围内的土地包括生态用地、文物保护用地、水域等不同类型的用地。将城市规划中《城市四线管理办法》适当用于城市近郊风景区的用地管制，利于景区的风景保护、土地的高效利用，可从指导建议入手进行城市近郊风景区的“四线控制”。风景名胜区，湿地、水源保护区等生态敏感区，基本农田保护区等属于城市总体规划的强制性内容[10]，属于市域内必须控制开发的区域，在城市近郊风景区中实施“绿线”控制可有效地限制风景区的开发规模及强度。以此类推可将“蓝线”、“紫线”、“黄线”等城市四线管理方法应用于城市近郊风景区中。

4.3 调整用地分类

4.3.1 细化部分类型用地至中小类

《风景名胜区规划规范(GB50298-1999)》中“风景区用地分类表”虽然将风景区用地分类划分为大、中、小3类，但是有名称代码的用地类型只描述至中类，小类用地并没有体现在原用地分类表中，造成了规划限制不明确，约束力不足的现象。建议将用地类型明确细分至小类，赋以用地代码与名称，并明确建设用地类型。

4.3.2 从用地分类上突出风景保护

为避免城乡建设的扩张和风景区土地功能异化的现象，更应突出风景区的用地特征，加强风景保护区的划分，严格控制风景区建设用地范围，加强管理。建议将中类甲2（风景保护用地）进一步细化至小类，划分为甲21（生态保护用地）、甲22（自然景观保护用地）、甲23（史迹保护用地）3个小类，[11]突出风景保护用地的作用与地位。同时将原先分类中林地、园地、耕地、草地合并为新大类（农林和其他用地），原先大类作为新分类中的中类存在。

4.3.3 用地名称与代码上加强衔接

名称与代码上的协调对于处理风景区用地类型、协调城景用地分类在操作实施上可实现操作简单便利，[12]分析一目了然。如对于与城市关系密切的居民社会用地，城市近郊风景区中的居民有城镇居民也有农村居民，在处理这两类不同类型常住人口的用地问题上应区别对待。

4.3.4 度约束土地分类限定条件

沿用原先的限定条件，建议将限定条件控制至小类。如原分类中（甲1）风景点建设用地的限定条件是：▲即应该设置，建议新分类中因将（甲1）划分为甲11（自然风景用地）、甲12（人文景观用地）、甲13（自然与人文综合景观用地）、甲14（景点建设用地）等4个小类用地，在进行相对应的规划限定时，可将甲11、甲12、甲13等3个小类限定为：▲即应该设置，而甲14（景点建设用地）限定为：△即可以设置，如此可能约束建设用地的蔓延，做到能不设置则不设置，不需要必须设置（表3）。

表3建议城市近郊风景名胜区用地分类表

5 结论

本文从城市类风景中对城市近郊风景区的概念进行了定位，整理出我国国家级风景区中部分典型城市近郊风景区的空间分布与数量信息。通过对与城市关系密切的典型城市近郊风景区的分析研究，利用数据分析与实地调研考察等方法、结合工作中遇到的实际问题，总结出了城市近郊风景区用地在实际中面临的四方面问题，通过因果分析发现了在规划体系及用地分类两方面彼此联系的影响因素。不同的规划体系引申出了不同的用地分类，不同的用地分类使城市近郊风景区的用地问题更加复杂，最后结合对于现行法定规范、一般规划方法等的分析提出了城市近郊风景区与城市用地协调三方面的策略，以期在以后的工作中能有助于更进一步地处理好城市近郊风景区与城市的用地协调关系。

致谢：

本文是在硕士生导师佘高红副教授的指导下完成，在此表示真切的谢意。

注释：

表2中关于风景名胜区的部分数据来源于各风景名胜区的总体规划。另杭州市城区面积不包含萧山、余杭、富阳三区，广州市城区面积不包含增城与从化二区。

注1：规划限定说明：应该设置▲；可以设置△；可保留不宜新置○；禁止设置×。

[1]何昉,李辉,锁秀.让城市成为生态栖居的大公园国——生态园林城市初探兼谈深圳的实践之路[J].风景园林,2007,(2):16-23.

[2]城市建设司.国务院发布第八批国家级风景名胜区名单[N/OL].中华人民共和国住房与城乡建设部网站, (2012-11-08)[ 2012-11-08].http://www.mohurd.gov.cn/zxydt/201211/t20121108_211895.html

[3]CJJ/T121-2008,风景名胜区分类标准[S].第2.0.1条.北京:中国建筑工业出版社,2008.

[4]周公宁.试论我国风景名胜区的定义及类型划分[J].北京:中国园林,1993,(3):30-33.

[5]梁仕然.广东惠州西湖风景名胜理法浅论[J].风景园林,2013,(3):153-157.

[6]朱璇.美国国家公园运动和国家公园系统的发展历程[J].风景园林,2006,(6):22-25.

[7]胡忆东,孙鸿洁,傅倩.风景名胜区用地分类标准应用——武汉东湖为例[J].城市规划学刊,2009,185,(7):95-101.

[8]GB50298-1999,风景名胜区规划规范[S].北京:中国建筑工业出版社,2008.

[9]GB50298-1999,风景名胜区规划规范[S].北京:中国建筑工业出版社,2008.

[10]城乡规划司.关于印发《近期建设规划工作暂行办法》、《城市规划强制性内容暂行规定》的通知.建规[2002]218号[N/OL].中华人民共和国住房与城乡建设部网站, (2008-8-29)[2008-8-29].http://www.mohurd.gov.cn/zcfg/jsbwj_0/jsbwjcsgh/200611/t20061101_156860.html

[11]谭侠.风景名胜区用地分类调整探讨[A].//中国城市规划学会、重庆市人民政府.规划创新:2010中国城市规划年会论文集.重庆:重庆出版社,2011.

[12]赵楠.风景名胜区用地分类调整研究[D].武汉:华中科技大学,2011.