全球社会保障发展与趋势

文/汉斯-霍斯特·康克乐伍斯基　译/冯利民

全球社会保障发展与趋势

文/汉斯-霍斯特·康克乐伍斯基译/冯利民

生机勃勃

当今，国际及各国政府对社会保障发展的支持日益增强。比如，在2012年的国际劳工大会上，所有国家代表一致通过了国际劳工组织关于建立社会保护底线的第202号建议书。“面向所有人员的社会保护制度和措施”也是联合国2030年可持续发展目标的一个重要组成部分。越来越多的国家正考虑审议批准国际劳工组织1952年颁布的“关于最低社会保障标准”的第102号公约，其中就包括中国和俄罗斯。同时，许多国家已公布了社会保障发展战略，并制定了具有时限的实现全民社会保障覆盖的目标，印度尼西亚就明确提出到2019年实现全民医疗保障的覆盖。社会保障发展充满生机，主要体现在以下方面：

首先，社会保障制度在保护性、积极性和预防性作用方面已经取得长足进展，这也成为全球的一个发展趋势和方向。以工伤保险为例，工伤保险的发展趋势是不再只是关注工伤发生后的赔偿，而更多地注重如何预防事故的发生。一旦发生工伤事故，不但要进行赔偿，还要有积极的康复和培训措施，使有关人员重新就业，重返社会。如果仅是被动地发放津贴远远不够，与国际社会保障协会充满生机的社会保障理念不符。

其次，养老和医疗以及其他方面的社会保障计划均取得了可喜的扩面成就。中国等一些发展中国家正在引领全球社会保障的扩面发展，中国已经实现医疗保险全覆盖，养老保险接近全覆盖，包括失业保险在内的其他方面也有较大扩展。

10月10日上午，人力资源和社会保障部部长尹蔚民会见来访的国际社会保障协会秘书长康克乐伍斯基一行，双方就加强在社会保障领域的合作进行了交流。

最后，信息通信技术和管理创新已使许多社会保障机构得以实现大跃进，提高了面向参保人的各种服务。例如，在短短几年内，沙特阿拉伯就通过电子服务将很低的覆盖率迅速提高到95%。蒙古国通过设立流动办公室大力扩面，提高了行政管理服务水平。这些成就大部分都是通过社会保障管理机构致力于卓越管理而得以取得的。

挑战重重

社会保障的可持续性和扩大覆盖面将依然是重大的长期挑战。将来，我们除了面对扩面惠及非正规就业部门这一非常艰巨的长期挑战外，还将面临由社会、经济和环境突变而带来的外部变化。在很多地方，社会保障计划已经受到由于气候变化引发的洪水等灾害的冲击，因此，全球的社会保障机构都要加强外部“防震”能力。

慢性疾病负担正在快速加重。从全球范围看，差不多10个死亡人中就有3个是因为心血管疾病，而且一些国家的肥胖症患者在过去10年增加了1至2倍。

职业安全卫生危害依然是一个重大挑战。据国际劳工组织估计，每年差不多有230万人死于职业安全卫生事故或疾病，且环境导致的疾病与职业病之间的分界线越来越模糊。发生职业安全卫生事故或疾病，除了本人和家人遭受苦难外，对于国家来说经济成本也非常高，有统计表明，全球平均成本已占国内生产总值的4%，部分国家高达10%。

长期护理、残疾和失业保障计划在许多发展中国家要么尚不存在，要么有效覆盖水平较低。我们不能仅仅关心养老、医疗保险，还要关注其他社会保险计划的扩展。

许多发展中国家较为严重的不平等和劳动力市场非正规性以及较低的税收与国内生产总值的比率为未来社会保障的发展带来了日益增多的融资难题。要想进一步发展社会保障计划，国家必须拿出强烈的政治意愿通过财税收入予以支持。

移民问题带来的挑战。全球化的一个结果就是导致移民工人数量增加，流动频率加剧，移民所受到的社会保护往往更少一些，他们应该成为社会保护的一个重要关注点。

继续努力惠及脆弱群体并同时改善充足性、效率、平等和可持续性方面面临诸多挑战。如何实现缴费型和非缴费型计划方面的适度平衡是一个难点。这种混合型制度的存在在很多情况下是必要的。

改革趋势

社会保障具有的一个压倒性的改革趋势就是，全球许多国家都在对社会保障继续改革以便适应长期性的结构性挑战。为应对人口老龄化带来的挑战，更多国家不得不把退休年龄与预期余命结合起来，采取积极的劳动力政策，让有劳动能力的人继续留在劳动力市场；修订待遇给付计发方式，使代际公平原则不至于受到伤害。

为支持社会保障计划的发展，政府在社会保障总开支中的份额不断增加，尤其是在发展中国家，而这种开支更多通过各种隐性和显性的补贴来实现。

重新思考和改善缴费型计划的设计，改革包括增强再分配性的影响和降低管理成本，其中一个做法就是将缴费型计划与非缴费型计划结合起来。例如，对不同社会群体实行同等待遇，以及合并面向同一险种的不同计划等，中国农村居民和非工作城市居民的养老保险便是一个极好的例证。特别提出的是，社会保障将有两大全球运动，一是迈向全民医疗覆盖，由国际劳工组织和世界卫生组织着力推动，二是根据国际劳工组织第202号建议书在各国普遍建立社会保护底线。

针对脆弱群体不断努力定向使用资源，并开发更加量身定制的应对举措，包括面向老年人口的社会养老金、针对失业青年的特别计划、针对低收入人员的最低收入保障、针对目标群体的有条件和无条件现金转移支付计划等。

越来越重视积极主动和预防性的政策，这些政策主要支持健康、就业能力和赋权，也就是培训。

社会保障管理机构努力强化在社会保障方面与公众的沟通，加强对公众的教育，以便培育一种“社会保障文化”。这是很关键的一点，比方说，中国要提高领取养老金年龄，就要润物细无声地与公众沟通，让公众充分理解改革的必有性以及背后的原因，而不能让人们误以为是迫不得已才采取的仓促措施。

中国及金砖五国的发展

首先，近年中国在社会保障方面取得了令人惊讶的可喜成就，堪称典范式发展。在很短的时间内，甚至在设定的2020年之前，就已经实现了医疗保险的全民覆盖，养老保险接近全民覆盖的目标，在其他社会保险计划方面的扩面也取得了长足进展。

中国正采取各种举措旨在改善均等、效率和可持续性。比如城乡居民同等待遇，对公务员和流动就业人员实施缴费型养老计划等一系列雄心勃勃和积极主动的举措。

中国的社保管理机构正创新运用信息与通信技术。比如采用综合性的社会保障卡， 用于领取养老金的网上活体指纹鉴定等。如前所言，将缴费型计划与非缴费型计划结合起来推进扩面速度，也让人印象非常深刻。

尤其令人鼓舞的是，中国政府已彰显其日益增强的致力于全球发展及南南合作的强力政治意愿。对此国际社会保障协会表示欢迎，同时也希望在未来若干年里能够充分参与中国政府的南南合作项目并为其做出重要贡献，与协会的中国会员机构在全球层面携手推广中国在扩面和完善社保方面的经验。

其次，谈谈金砖五国创新的应对举措与成功。总体的发展趋势是在覆盖农村人口方面采取了各种各样的创新方式，给付及缴费结构日益符合目标群体的需求，参保程序和缴费要求日益简化，可及性不断增强。充分运用信息与通信技术，各国社保机构在管理和行政能力方面正在实现大跃进。

各国还采用积极主动和预防性的措施并加强与利益攸关方的合作（国家疾病防控、最低收入保障、教育、就业促进以及重返社会战略等），比如巴西在全民覆盖与服务，城乡居民同等待遇等方面都取得了很大的成功，其中特别值得一提的是博萨尔家庭计划及社会养老金计划，主要是通过一些有条件的现金转移支付，来为贫困家庭提供各种现金支付，但条件是贫困家庭必须送孩子去上学、定期体检和接受免疫治疗等。该计划在降低儿童死亡率和使数百万人脱贫方面取得了可喜的成就。

俄罗斯采取各种措施为自谋职业者和农业工人参保提供便利，并扩大了对外籍工人的覆盖，工作合同在6个月以上的外籍工人都被纳入社会保障覆盖。

印度正着力扩大医疗保险覆盖以及创新使用信息通用技术。医保智能卡个人及家人各持一张，即使本人去外地工作，其家人还可以持卡享受各种服务。

南非通过设立40个流动办公室来改善农村人口的社会保障准入，通过更为宽泛的资格条件来扩大老年给付、家庭津贴以及残疾补助金的覆盖范围。

作者系国际社会保障协会秘书长