纪念《社会保险法》颁布五周年

文/胡晓义

纪念《社会保险法》颁布五周年

文/胡晓义

为纪念《社会保险法》颁布五周年，人社部社保所开展了“社会保险法实施难点与完善思路研究”，发布了评估研究报告，并召开了人社部、国家发展改革委、财政部等部委人员及清华大学、北京大学、中国人民大学等专家学者参加的座谈会。

2010年10月28日，经全国人大常委会审议通过，《社会保险法》正式颁布。这是我国社会保障体系建设中具有重大意义的一个历史事件，是我国社会保险制度经过长期的改革与发展逐步走向成熟的一个里程碑。

5年来社会保险制度改革与发展的显著成效

《社会保险法》颁布实施的5年，也正是“十二五”规划贯彻落实的5年。5年来，按照党中央、国务院的决策部署，特别是十八大以来中央确定的社会保障体系建设的基本方针、基本原则，各地区、各部门认真贯彻实施《社会保险法》，有力地促进了社会保险制度的深化改革和事业发展。5年中推出的一系列重大举措，彰显了中央大力推进社保体系建设的决心并取得显著成效。主要有以下12项：

第一，2011年启动城镇居民社会养老保险试点，并与2009年启动的新农保试点同步扩大到60%的县区。2012年两项制度在全国全面推开。十八大宣布“城乡基本养老保险制度全面建立”。2014年将新农保、城居保统一为城乡居民基本养老保险制度，现已基本合并实施到位。

第二，2014年中央果断决策改革机关事业单位养老保险制度，着力解决困扰多年的“双轨制”问题，在增强公平性方面迈出重大步伐。

第三，城镇职工基本医保、新农合、城镇居民医保制度全面建立并不断完善。十八大宣布“全民医保基本实现”。2011年推出医保付费方式改革措施。今年将全面实施城乡居民大病保险制度。

第四，2011年开始实施修订后的《工伤保险条例》，扩大保障范围，提高保障标准，优化相关程序。至今年9月底，“十二五”期间合计908万人享受工伤保险待遇，工伤保险基金支出约2160亿元。

第五，2010年起实施城镇职工养老保险转续政策，至去年底，共计跨省转续560多万人、930多亿元资金；从2014年起，又实施城乡养老保险衔接政策，当年就办理了15万多人的跨制度衔接。久被诟病的“碎片化”格局正在被改变。

第六，集中解决历史遗留的突出社保问题。2011年312万老工伤人员纳入制度保障。2008至2011年，中央财政安排509亿元资金，各地也多渠道筹资，将596万关闭破产国有企业退休人员纳入职工医保，同时统筹解决了200多万其他关闭破产企业退休人员和困难企业职工的基本医保问题。2011年集中解决未参保集体企业、原“五七工”、“家属工”等群体约500万人参加职工养老保险问题。大大缓解了经济体制转轨中产生的这些影响社会稳定的矛盾。

第七，着力扩大各项社会保险制度覆盖面。至今年9月底，基本养老保险制度覆盖8.52亿人（职工养老保险3.5亿人，居民养老保险5.02亿人），比2010年底增加4.9亿多人；其中2.35亿人领取基本养老金。三项医保制度覆盖13亿多人（职工医保2.86亿人，居民医保10亿多人），比2010年增加1亿人。工伤、失业、生育保险分别覆盖2.1亿人、1.71亿人、1.78亿人，比2010年分别增加5000万人、3800万人和5500万人，已全面完成“十二五”规划确定的各项指标。

第八，持续稳步提高待遇水平。“十二五”期间，连续5年调整企业退休人员基本养老金，今年预计达到月人均2200多元，比2010年增长约66%。2014年首次提高城乡居民基础养老金全国统一最低标准，月人均实际水平达到82元。政府对城乡居民基本医保的补助从2010年的人均160元增加到380元。工亡补助金从2010年的全国平均12万元提高到50多万元。失业、生育保险待遇也明显提高。亿万群众通过社会保险制度分享了社会经济发展成果。

第九，开展基金投资运营。2011年修订企业年金基金管理办法，2014年实施企业年金税收优惠新政策，去年底建立企业年金的企业7.3万户、员工2293万人，基金规模7700亿元，比2010年增加3.6万户、960万人、4900亿元。2014年中央审议通过基本养老保险结存资金投资市场化、多元化投资运营方案，为基金保值增值开辟了新渠道。

第十，降低社保费率。适应我国经济发展进入新常态，国家主动将失业保险费率降低1个百分点，工伤、生育保险费率分别降低0.2和0.5个百分点，适当减轻了企业负担。

第十一，经办管理服务不断加强和优化。按照《社会保险法》第七十二条规定，社会保险公共管理服务网络延伸到街道、乡镇、社区和村落，规范化、标准化、信息化服务水平明显提高，全国联网覆盖了8亿多人的实时信息，至今年9月底，社保卡累计发行8.09亿张，提前完成“十二五”规划目标。

第十二，社保基金实力进一步增强。2015年各级政府对各项社会保险（包括新农合）的财政补助预算为9700多亿元。至今年9月底，人社部门管理的各项社会保险基金总结存5.2万亿元，基金收支全面纳入预算管理；全国社会保障基金规模扩大到1.2万亿元。合计约6万多亿元的资金积累为制度的可持续发展奠定了更加雄厚的物质基础。

这些改革举措和发展成果，改善了人们生活，维护了社会稳定，抵御了国际金融危机带来的经济波动影响，推进了全面建成小康社会的步伐，是党中央、国务院审时度势、正确决策的结果，也是社会保险法贯彻实施的有效成果。

《社会保险法》颁布实施体现了鲜明的中国特色

任何法律都是社会实践上升为国家意志的产物和表现。这一点，古今中外大体遵循同样规律。而2010年颁布的《社会保险法》，是在20世纪初叶的特定历史时期、针对我国的基本国情、在党的领导下制定的，具有鲜明的中国特色。集中表现在4点：

第一，顺应时代需求，凸显为民理念。改革开放以后，社会保险界就一直在思考和呼吁——替代“文革”中被废止执行的劳动保险条例制定新的社会保险法律。1993年，原劳动部即着手拟定草案，历时17年，《社会保险法》终获通过。其基本背景是，随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和社会发展到新阶段，与劳动过程相关的社会风险加大，人民群众通过制度性保障解除后顾之忧的需求剧增。党中央敏锐观察和积极顺应人民群众的迫切需要，加快了立法进程。2007年底，时任全国人大和国务院主要领导同志亲自过问立法进度，推动法律草案及时列入审议程序，充分体现了中央情为民所系、权为民所用、利为民所谋的情怀。在该法的98条中，更是处处凸显着保障和维护人民群众社会保险权益、促进社会公平正义的立法宗旨。

第二，在深化改革中推进基本制度定型。《社会保险法》是在全面系统总结我国社会保险制度改革发展经验的基础上制定的，有着坚实的实践根基。但同时，我国社会保险制度的改革仍在不断深化过程中，新情况、新举措、新经验不断出现。该法针对这一时代特点，采取了定型基本制度、确定基本方针、提升基本经验、明确基本权益的策略，对尚在发展变化的领域和事务留有进一步改革的空间和时间。比如第十条第三款对公务员养老保险办法授权国务院规定，既为机关事业单位养老保险制度改革标明了基本方向，又避免因具体政策待定而影响了总体制度发展。法律颁布之后，中央陆续出台了深化改革的诸多新举措，有关部门和各地制定了一系列与法律相配套的法规、规章和规范性文件，丰富了社会保险法律法规体系。

第三，大力推进城乡统筹。城乡二元结构、管理体制分割是我国多年的现实格局，也日益成为阻碍协调发展、损害社会公平的一个弊端。《社会保险法》按照中央“统筹城乡发展”的要求，在这方面取得重大突破——不仅将正在试点的新农保制度写入法律，而且将尚在谋划中的城镇居保制度也写入，更具有前瞻性的是，在第二十二条中确定了城乡两项制度合并实施的方向。后来几年的改革进程，完全符合这一路线图。这可以说是立法引领、推动实践的一个范例。

中国社会保险学会会长胡晓义与人社部社保所所长金维刚（左一）、中国人民大学教授郑功成（右二）、人社部社保所副所长熊先军（右一）亲切交谈。

第四，坚持实事求是原则。我国的基本国情之一是城乡、地区发展差异大，又实行单一制政体。如何妥善处理国家法律与地方差异化实际的关系，始终是立法面临的现实问题。《社会保险法》采取的解决办法是：对涉及全局的重大问题做全国统一规定，如5项基本制度、参保范围、缴费义务、当事人权利、待遇领取条件、基金管理制度、救济渠道、法律责任等；而对地区差异大的问题，或是暂不统一规定（如各险种费率、领取养老金年龄等），或是授权地方在国家统一原则或规划下具体处置（如社保费征收、经办机构经费保障、信息系统建设等）。体现了原则性与灵活性结合。

全面落实任重道远完善社会保险法律体系仍要改革创新

《社会保险法》颁布已5年，社会保险制度依法实施取得巨大成就，值得“点赞”。同时也要看到，法律已经做出的规定还有一些并未落实到位，法律本身也需要适应中央的新要求、针对社会经济发展的新情况不断完善。特别是：

第一，提高基金统筹层次。《社会保险法》第六十四条规定：“基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹。”目前现状与这一规定还有较大差距，推进实施有不少体制障碍和实际问题，需要以更大的勇气、更多的智慧、更周密的设计，加快落实。

第二，基本医疗保险城乡统筹。《社会保险法》第三章对各项基本养老保险作出明确规定，但第四章只对职工和城镇居民基本医疗保险作出明确规定，而对新农合则仅以“由国务院规定”一笔带过。党的十八届二中全会和十二届全国人大一次会议审议通过国务院机构改革方案，明确提出整合城乡医保，由一个部门统一管理。目前已有8个省级地区、35个地级市以及另外40多个县全面实行城乡医保整合，覆盖人数超过2.1亿人；但多数地区仍是城镇居民医保与新农合制度分设、管理体制分割。要按照中央部署，总结地方实践经验，加快推进城乡居民医保制度的整合和经办管理的统一。

第三，关于领取基本养老金的年龄条件。1951年试行的劳动保险条例就对退休年龄作出规定。但在制定《社会保险法》时，由于各方面意见分歧，没能依据我国人均预期寿命大幅提高的实际作出新的规定。《社会保险法》颁布3年后，党的十八届三中全会作出“渐进式延迟退休年龄”的决策，统一了全党思想。需要加强的工作：一是制定出周密可行的实施方案；二是持续广泛宣传，引导公众认识；三是进一步借鉴国际经验，对“退休年龄”和“领取基本养老金年龄条件”进行深入研究，分清用人单位和社保基金的各自法定责任。

第四，关于养老保险个人账户继承权。《社会保险法》第十四条规定：“个人死亡的，个人账户余额可以继承。”这是对1996年以来政策实践的法律固化，是在当时背景和认知水平下，为突出个人账户的个人权属所作的安排。新近有研究表明，短寿者个人账户余额可继承、长寿者个人账户缺额由统筹基金承担的政策，也有失公平，且加重基金负担。但该规定已成为退休人员的“法定福利”，要修改必须十分慎重，较稳妥的调整办法是，对继承权作出自愿性、选择性、有弹性的政策安排，柔性处理这一敏感问题。

我们既要认真总结《社会保险法》实施以来取得的显著成就，研究立法和执法经验，又要深入分析《社会保险法》实施中面临的突出问题，共同探讨进一步健全和完善社会保险法制建设的对策措施，促进社会保险事业的健康发展。（本文根据中国社会保险学会会长胡晓义2015年10月24日在纪念《社会保险法》颁布五周年座谈会上的主旨报告整理，经作者审定后交本刊发表，标题为编者所加）