农田水利：“断流”与“引流”

文｜《新产经》记者 张希明

国家加码水利建设须另辟蹊径。

近年来，国家对水利建设高度重视，在水利方面的投资也不断加大。根据水利部官网公布的数据，从2005年至2012年，中国水利年建设投资完成额从746.8亿元跃升至3964.2亿元，累计总额为14837.9亿元，以2009年为例，投资额较上一年增长74%。

另据前瞻产业研究院发布的《2013-2017年中国水利工程行业市场前瞻与投资战略规划分析报告》显示，2013年我国水利建设投资总共落实4397亿元，其中中央投资1408亿元、地方投资2989亿元。在江苏、浙江、山东、河南、安徽、湖北、江西、广西8省（自治区），农田水利基本建设年累计投资均超过百亿元。

然而，水利基建投资的不断加码，却难掩当前农业水利建设难以满足需求的局面。灌溉是农业生产的最基本前提条件。然而目前，全国仍有近半数的耕地是“望天田”，现有灌溉排水设施大多建于20世纪50年代至70年代，普遍存在标准低、配套差、老化失修、效益衰减等问题，李克强总理视察水利部时所强调的农田灌排“最后一公里”的问题，始终构成我国农业发展的突出障碍。

根据国家防汛抗旱总指挥部办公室公布的数据，过去9年，中国农作物受灾面积累计高达23.6亿亩。再以2009年为例，该年因旱粮食损失为348亿公斤，约为全年全国粮食总产量的6.56%，此外旱灾还造成经济作物损失433亿元。就在刚刚过去的2014年夏天，河南、山东、辽宁、内蒙古遭遇大旱，以豫南旱情最为严重——63年一遇，1500万亩农田绝收，1426万人受灾，数万人饮水重度困难。

水利建设的相对滞后，不仅威胁到农业生产，甚至危及人民群众的生命财产安全。据国家防总办公室统计，仅2013年一年，全国洪涝灾害受灾人口达1.2亿人，因灾死亡774人、失踪374人，倒塌房屋53万间，农作物受灾11901千公顷、成灾6623千公顷，受损水库1241座、堤防3.7万处、护岸5.3万处、水闸7187座，县级以上城市受淹234个，洪涝灾害直接经济损失3146亿元。

两相比较，问题立现。投向水利基建的资金都去哪了？

“断流”谁之过

2011年中央一号文件明确提出，各地财政要从土地出让收益提取10%用于农田水利建设。在日前结束的2014年中央经济工作会议中，公报全文连续第二年无一处提到房地产，预示着房地产业的调控基调在来年或无明显变化，此必然对以土地出让收益补贴农田水利建设资金的机制构成持续挑战。而事实上，资金绝对数额的减少只是疥癣之虞，近年各地水利系统所暴露的问题，才是影响国家治水大计的心腹之患。

近年来，农田水利建设资金被挪用的现象却屡见不鲜。早在2011年，审计署曾对辽宁、黑龙江等9个省区40个县市区2009年至2010年农业基础设施建设资金管理使用情况进行抽查审计，发现在总共388个项目中，有2.09亿元项目建设资金被以出借、偿还贷款、弥补办公经费不足等名义挪用。

资金挪用仅是问题之一。在审计署上述抽查中，还发现有5个县的6个农田水利项目，存在中标单位不符合资质要求的问题。

有专家指出，农田水利的一大特点，就是投资总额虽大，但每一个具体的小工程落到一个村，可能也就几万块钱，此等数额难以引起监管部门的重视，于是给贪腐留下了诸多空间。

2014年6月28日，贵州省纪委监察厅官网上刊登了一篇题为“人生没有如果”的忏悔录，作者系邓显飞，贵阳市花溪区水利局原局长，2014年3月因涉嫌受贿被立案调查。文中其对自己“经不住金钱的诱惑”追悔不已。

在贵州省水利系统，“经不住金钱的诱惑”之人远不止邓显飞一个。早在2014年1月，贵州省水利厅厅长黎平涉嫌严重违纪接受组织调查。同月，在黎平的老家贵州省黄平县，该县水利局原局长申远平于1月15日，以受贿罪被判处有期徒刑八年，原因是其在2009年至2013年担任局长期间，前后十多次总共收受多位承包商贿赂76.9万元，受贿事实牵扯到的工程，包括黄平县2009年和2010年的中央财政小型农田水利建设项目。

3个月后，申远平的前任、黔东南州水利局原副局长冯卡，也因插手黎榕灌区水利建设等问题，同时被指控受贿110.1万元，判处有期徒刑11年。

贵州一省，只是全国水利窝案频出、农田水利项目权钱交易大量存在的一个缩影。行贿人付了钱，在获得工程承包权与保护伞的同时，必然将资本的逐利性发挥到极致，置水利工程的社会公益性于不顾，此无疑将给工程质量埋下隐患，进而影响农田水利工程应有的功效。

“引流”另寻径

2014年5月21日，国务院召开常务会议，启动172项重大节水供水工程建设。截至2014年11月，东北三江治理等40项工程已在实施；拟于2014年开工的17项工程中，西江大藤峡、新疆阿尔塔什、淮河出山店等14项已开工，其余3项可望年底开工；2015年计划开工的27项工程已全部立项，力争2015年底全部开工；拟于“十三五”期间开工的88项工程前期工作正在全面加快推进。另据了解，2014、2015两年在建的重大水利工程的总投资规模为6000亿元左右。2014年安排用于重大水利、农村饮水安全等各项水利建设的中央预算内资金达767亿元，比上一年增加50亿元，且早于2014年12月前即已全部下达。

可见，在稳增长压力犹存，棚改、铁路均趋饱和的现实压力下，国家加码水利建设的态势仍将持续。在土地出让收益减少、且水利系统内部积弊难在短期发生改观的现状下，要缓解资金压力，保证水利工程建设计划按时、保质完成，除国家层面加大投入外，还必须另辟蹊径，以改革创新的方式予以应对。

11月24日，李克强视察水利部时表示，水利工程建设不能光靠政府，还要发挥市场的作用，创新投融资体制机制，推进PPP、BOT、TOT等投融资模式，更多调动社会资金的力量。要用改革破解千年“治水”难题。

11月26日，《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》正式发布。该文提出，在生态、水利、基础设施、交通、能源、信息和民用空间基础设施、社会事业等领域，鼓励社会资本特别是民间资本参与投资，尤其指出，鼓励社会资本投资运营农业和水利工程，培育农业、水利工程多元化投资主体，加快水权制度改革吸引社会资本参与水资源开发利用和保护。

改革方向已至为明显，“吸引社会资本”再次成为了核心思路。然而众所周知，对于拓宽农田水利建设融资渠道，中央和地方均早有尝试，之所以收效甚微，症结在于缺乏一个明晰的盈利模式。未来，“盈利”之困将是此轮水利新政的必破之题，是水利建设能否顺利吸引社会资本的最大考验。