水利工程项目中建设管理体制的探讨

宋杰

摘要：随着经济的发展和社会的进步，传统水利工程建设管理模式的弊端不断显露，因此必须加快体制改革，向专业化建设管理体制转变，本文分析了传统水利工程建设管理体制存在的问题以及其专业化管理体制的建立，针对当前存在的问题，提出相应的措施。

关键词：水利工程；建设管理体制；体制改革

引言：一直以来，水利工程项目都是属于政府工程项目，水利工程项目建设的质量水平和效益发挥情况直接关系到公众的基本生活。近年来，我国政府不断加大对水利工程的投入，大力开展水利工程建设，如何高效经济的开展水利工程项目是摆在水利人面前的重要课题，本文就此展开讨论。

一、现存水利工程建设管理体制存在的问题分析

1.现存建设管理体制中的问题

（1）水利建设项目主要由国家投资，缺乏竞争机制，也无风险约束机制。由于水利建设项目的特殊性，绝大部分不以盈利为最终目的，主要是公益性项目。水利建设项目的投资主体是国家，政府主导下的外在制度安排是其主要的管理体制。政府直接出资来建设水利项目，在整个项目建设过程中，主要是由项目单位l临时组建的管理团队人员等非法人机构负责建设，没有专业的部门来履行管理和监督的责任，为政府以必要的监督。并且在建设过程中，项目承接单位不用承担运作资金的责任，这样一来，这样就很难有效地控制项目的投资，使得先前的预算和计划难度加大。

（2）项目建设管理团队的建立缺乏合理性。传统水利建设管理体制建立管理团队的办法是：开始一个水利工程项目后，临时给该项目设立一个管理团队，选出一个主要负责人，该项工程完工后，这一团队立即解散。这样一来，就使得业主的各项责任很难落到实处。此外，如此方法选择出来的管理团队很难有水利专业技术素养和工程建设管理技能，且项目的主要负责人大多是由单位和地区的行政领导担任，这使得项目的专业化管理变得棘手很多。

（3）建设单位的管理制度不健全。在现阶段的水利建设管理体制下，项目建设单位不用承担偿债责任，他们不仅是建设单位，同时也是项目的使用单位，很难将他们从使用单位中分离出来，这样一来，不可避免的会发生诸如：建设单位只从本部门的利益出发，擅自扩大建设规模或是增加建设内容，从而导致项目投资超出预算；虽然政府一再强调工程投资不准“三超”，但没有处罚的法规，对超规模、超标准工程往往只能给予追补资金。

2.现存建设管理体制分析

（1）投资包干责任制。它是在20世纪80年代初开始推行的。这种承包制是“自营制”的建设管理模式，在这种管理体制下，设计单位、施工单位、运行管理单位均隶属于行政主管部门，它们与主管部门是上下级行政管理关系。工程项目建设由政府指派建设单位施工，建成后交给生产运行管理单位。因此具有建设和管理分开，收入和支出分离的特点；在这种管理体制下没有一个职责明确的单位对项目建设全过程负责，出现了花钱的不管还钱、建设的不管运行，项目投资效益无人问津的局面。

（2）指挥部制。对投资大、周期长、涉及环节多的大型基础设施项目，很多地方都是由具有一定行政级别的领导任指挥成立工程指挥部，再由该临时建立指挥部来进行工程建设的管理。该模式没有明确投入、产权、分配三者之间的关系，在这三者任何一环出现问题时，难以明确和追究主体责任。

（3）项目法人责任制。它形成于20世纪90年代，项目法人责任制实际上是依照解决寻租问题进行的制度变革，把自营制下分离的建设、运营等环节，以市场经济的形式，由业主整合起来。项目法人责任制确立了业主在整个投资过程的核心地位。但是在这一制度中，难以组建胜任职责的项目法人及其机构，项目法人对工程的投资目标责任不明确，产权管理主体模糊，监管制度陈旧，责任意识淡化等，使项目法人不能有效地履行和承担应有的权责。

二、水利工程专业化建设管理体制改革的确立

水利工程的投资主体大多数是国家，这是由它的公共属性决定的，其管理体制是政府主导下的外在制度安排。政府在水利建设管理体制改革中发挥主导作用，通过政府主导、市场推动的方式进行的水利建设管理体制改革，使我国水利工程的建设管理逐步向专业化建设管理体制转变。所谓专业化建设管理体制就是指通过招投标的市场机制来选定专业化的工程建设管理单位，同时也委托他们进行建设管理，其有以下主要特征：

1.建设市场的专业化。水利工程建设实行专业化建设管理体制，主要是要充分发挥市场竞争机制，传统的水利工程项目是由政府直接面向市场的交易，现在要将其向招标投标市场转变。公开的招标，招标人和中标人通过法律合同确立相应的责任关系，为后续工作的展开提供了法律保障，大大提高了水利工程建设的投资效益。

2.项目管理的专业化。水利工程建设管理体制改革是必然方向，通过公平竞争的方式招标，中标的代建单位肯定是专业从事项目管理，具有管理的知识和经验法的专业单位，它们拥有大批专业人士，非常熟悉投资规律和基建程序。让这样的专业机构全过程负责，能够有效克服设计、施工、试运行等项目阶段相互脱节的现象，同时，这些代建机构为了自身的经济利益和做好工程项目，会充分发挥其专业优势，运用各种有效的项目管理手段和技术提高工程建设效益，这无疑是传统水利工程项目建设管理体制无法达到的效果。

三、水利工程建设管理单位的自身建设

1.建设单位在项目管理中是业主的身份，应该明确这一角色，明确自己的地位、职责和权力。要努力从工程建设的全局和整体的方位来分析解决问题，对国家、工程建设、参与工程建设的各方负责；同时，必须要引进竞争机制，把创建优质的工程作为主要奋斗目标，确保工程质量。

2.建设单位作为业主的身份，必须对项目实行全过程和全方位的管理。在前期工作中，应该进行充分的调研，提出工作思路，及时解决发现的问题，尽量减少后期设计变更，主动管理项目，提高对工程整体效益的控制。而且要树立全面建设工程的概念，在内外部环境的建设、施工准备、施工管理等做好关系协调和总体控制，让整个工程建设管理过程成为统一不可分割的整体。

3.建设单位要注意处理好与各方的关系。建设单位与监理单位之间是委托与被委托的经济合同关系。它们在享受权利的同时，也必须承担相应的义务。因此建设单位应该处理好他们之间的关系，充分发挥各方面的积极性。

四、结语

总之，通过改革完善对项目法人的监督激励机制和终身责任追究制度，做到真正落实建设监理制、招标投标制及合同管理制，进而使水利工程能发挥预期的社会效益。

（浙江省瑞安市水利局325200）