国企改革顶层设计出台——解读《关于深化国有企业改革的指导意见》

□ 文/本刊记者　莫北

国企改革顶层设计出台
——解读《关于深化国有企业改革的指导意见》

□ 文/本刊记者莫北

广受瞩目的国企改革指导意见9月13日下发。

这个新时期指导和推进国有企业改革的纲领性文件——《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《指导意见》），对深化国有企业改革做出重大部署。

同日，国务院国资委主任、党委书记张毅就《指导意见》制定和实施有关问题，回答新华社记者提问。14日上午，国务院新闻办举行吹风会，国资委副主任张喜武、国家发展改革委副主任连维良、财政部部长助理许宏才、工信部副部长辛国斌、人社部副部长张义珍介绍《指导意见》相关情况。

国有企业改革不仅仅是一项经济改革。它牵一发而动全身，关系到社会主义基本经济制度和社会主义市场经济改革方向。在做好顶层设计、稳妥推进的同时，必须强化改革政策之间、措施之间、工作之间的衔接配合、协同发力，以形成最大合力。连日来各路专家、各大媒体纷纷就《指导意见》进行解析、报道。本刊综合各家观点解读《指导意见》，以期与读者共同深入理解新一轮国企改革纲领，领会《指导意见》精髓。

改革都是因问而设，本轮国企改革也不例外。《指导意见》开篇就指出了当前三类亟待解决的矛盾和问题。

第一类问题来自国企国资管理的内部，包括一些企业市场主体地位尚未真正确立，现代企业制度还不健全、国有资产监管体制还有待完善、国有资本运行效率需进一步提高。

小溪/制图

第二类问题来自针对国企的内外部监督，包括一些企业管理混乱，内部人控制、利益输送、国有资产流失等问题突出。

第三类问题来自于党建。《指导意见》明确指出，一些企业党组织管党、治党责任不落实、作用被弱化。

正是针对这三类问题，《指导意见》推出了一系列改革措施。

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五部委权威“解码”国企改革

财政部

国资收益上缴比例将提高到30%

财政部部长助理许宏才介绍说，《指导意见》明确要求，提高国有资本上缴公共财政的比例，更多地用于保障和改善民生。经过连续多年的调整，国有资本收益的收取比例已经从2007年设立之初的10%、5%、暂缓三年收取和免交等四档，逐步提高到目前的25%、20%、15%、10%和免收等五档，今后还要逐步提高，到2020年提高到30%。

发改委

多领域、多方式、多途径推进发展混合所有制

发改委副主任连维良表示，国有企业发展混合所有制经济总的要求是，坚持政府引导、市场运作，坚持完善制度、保护产权，坚持严格程序、规范操作，坚持宜改则改、稳妥推进，特别是要切实保护混合所有制企业各类出资人的产权权益，防止国有资产流失。引入非国有资本参与国有企业改革是发展混合所有制的一个重要切入点，《指导意见》明确要多领域、多方式、多途径推进。

人社部

国有企业领导人员实行差异化薪酬分配办法

人社部副部长张义珍表示，随着社会主义市场经济体制逐步健全，国有企业改革不断深化，需要进一步改革和完善国有企业薪酬分配制度，实行与社会主义市场经济相适应的企业薪酬分配制度。明确企业内部的薪酬分配权是企业的法定权利，由企业依法依规自主决定，要求完善既有激励又有约束、既讲效率又讲公平、既符合企业一般规律又体现国有企业特点的分配机制，建立健全与劳动力市场基本适应、与企业经济效益和劳动生产率挂钩 的工资决定和增长机制，科学评价不同岗位员工的贡献，合理拉开收入分配差距，切实做到收入能增能减和奖惩分明。

工信部

建设制造强国国企应发挥示范和引领作用

工信部副部长辛国斌表示，我国经济发展进入了新的阶段，必须牢牢把握新一轮科技革命和产业变革与我国加快转变经济发展方式，形成历史性交会的战略机遇期，坚定不移的推进结构调整和转型升级，抢占未来发展的先机。

国资委

筑牢“四道防线”、健全“六个机制”防止国有资产流失

国资委副主任张喜武表示，国有企业改革首先要加强监管、防止国有资产流失，这一条做不好，其他改革也难以取得预期成效，这是推进国有企业改革的一条重要经验和根本保障。《指导意见》提出了一系列措施，集中体现为筑牢“四道防线”、健全“六个机制”，织密国有资产“安全网”。

改革基础 国企分类

《指导意见》：分类推进国有企业改革。将国有企业分为商业类和公益类。通过界定功能、划分类别，实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核，提高改革的针对性、监管的有效性、考核评价的科学性，推动国有企业同市场经济深入融合，促进国有企业经济效益和社会效益有机统一。

国企分类改革是长期以来困扰国企改革的问题，这是官方首次正式明确将国企分公益类、商业类进行改革。这也意味着，新一轮国企改革将首先给国企分类。《指导意见》将国企分为“公益类”和“商业类”，可较好地适应现实。公益类国企，如不采取加以规范，则容易凭借市场中的特殊地位，收取高价，不利于市场经济的正常运行和良好市场秩序的形成。这就要求做好国企分类工作。仅仅“谁投资谁分类”的规定是不够的。国企所在的行业以及运作方式都应统筹考虑。公益类国企存在的必要性应是弥补市场缺陷，为社会提供公共产品和公共服务。商业类国企完全采取市场化运作方式，遵守商业规则，在市场竞争中求生存和发展。市场竞争意味着商业类国企可能在竞争中破产，这就要求有良好的国企运作机制。

中国政法大学教授李曙光表示，这主要是因为现在5.2万家央企及其下属企业，除国资委管理的一部分外，还有很大一部分由财政部等部委管理，谁出资谁分类能够界定不同部委在国企分类上的权限。

中国企业改革与发展研究会副会长李锦表示，分类改革有助于提高监管的有效性、考核评价的科学性，避免了过去“眉毛胡子一把抓”的弊端，不同类型国企有着不同的目标和考核方式，也有助于提升国企的活力。在分类基础上，预计商业类国企将进一步向民企等多种所有制资本敞开大门，国企的并购重组会进入一个新的阶段。

一张图看国企改革顶层设计

基本框架

国有企业属于全民所有，是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量，是我们党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础。深化国企改革是经济社会发展的必然要求，是全国人民的热切期盼。《关于国有企业改革的指导意见》分为三大板块，设8章30条。

相关要求

五大基本原则

四大主要目标

到2020年，形成更加符合我过基本经济制度和社会主义市场经济发展要求的国有资产管理体制、现代企业制度、市场化经营机制，国有资本布局结构更趋合理，早就一大批德才兼备、善于经营、充满活力的优秀企业家，培育一大批具有创新能力和国际竞争力的国有骨干企业，国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力明显增强。

国有企业公司制改革基本完成国有资产监管制度更加成熟国有资本配置效率显著提高企业党的建设全面加强

最大亮点 “管资本”

《指导意见》：以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变。国有资产监管机构要准确把握依法履行出资人职责的定位，科学界定国有资产出资人监管的边界，建立监管权力清单和责任清单，实现以管企业为主向以管资本为主的转变。

“管企业”向“管资本”转变，这被外界视为本轮国企改革最大的亮点之一。

根据《指导意见》，国企改革要实现从“管企业为主”向“管资本为主”的转变，过多地纠缠国有企业的直接管理和国有资产管理，容易带来政企不分问题。“管资本为主”也必然要求国有资本管理体制作相应改革，以更好地实现国有资本管理目标。

李曙光表示，“以管资本为主”是国资监管思维的一大变化和进步，表明国有资产监管机构将更多扮演“老板”的角色，而不是“婆婆”的角色，原来“管人、管事、管资产”的管理风格将会改变，不再过多干预企业经营的事务，而是主要关注国有企业增值保值、做强做大做优，强调国有资本功能的放大。

中国社会科学院经济研究所副所长杨春学认为，“最大亮点是指导意见各种表述中渗透着的市场化精神。这就意味着允许谋利空间的存在。”他说，即便是对公益类国有企业的改革，也要强调“可以通过购买、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营。”

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国企改革投资机会

国企改革顶层方案的正式推出，将撬动几十亿的资本市场“热潮”，成为当前资本市场一个最活络的投资主题。

对股票市场的稳定有积极作用

英大证券首席经济学家李大霄表示，国企改革指导意见是重大利好，对于完善现代企业制度、发展混合所有制经济、增加国企活力、防止国有资产流失都具重要的指导作用，采用类似但更加科学合理的淡马锡模式是正确的方向，对提升经济增长效率有重要作用，对于股票市场的稳定发展也有积极作用。

后续将有大量国有资产注入资本市场

民生证券研究院预测，国资证券化将成为国企改革的排头兵，而提高国资证券化率的根本途径是整体上市。其研究报告认为，国资证券化因其拥有上市融资的功能，改革阻力较小，且通过增资扩股，将直接降低国有企业的杠杆率。

民生证券研究院执行院长管清友预计，后续将有大量国有资产注入资本市场。相关方案如果出台，将成为资本市场最值得期待的催化剂。

国企改革概念股有望全线爆发

机构普遍认为，国企改革概念一直是近期市场的绝对主线，从央企改革到地方国企改革都掀起了一阵炒作热潮，且有向地方蔓延之势。

上海北京仍是龙头。就市场机会来看，券商偏向于从地方国资改革下手。可以看到，地方国资国企改革竞相展开。目前，多数省区市已出台当地的国资国企改革方案，部分地方政府和国企已有实质性动作。作为改革先锋的北京、上海，相关概念股最值得投资者关注。

就北京来看，据资料显示，北京市国资委监管企业67家，上市公司达到46家，总市值超过5500亿元。分析人士指出，随着资本市场中并购重组的提速，也在为北京部分国资的整体上市及证券化提供环境支撑，而相应的整合或已出现在部分公司中。

上海作为国企改革的排头兵一直备受市场关注。据统计，在A股市场有72家与上海国资相关的股票。这些上市公司的总资产超过1.3万亿元。

安信证券分析师徐彪则认为，“管资本”意味着这是一份可以打上市场化标签的顶层设计文件。文件提出国资监管体系要从啥都管转变为管资本，主要思路就是推广国有资本运营、投资公司。一共就三件事：退出卖掉一批公司，重组整合一批公司，然后创新投资一批公司。

李锦的观点是，国有资本经营公司的主要功能是在资本市场通过资本运作有效组合配置国有资本，充当赛场上的“教练员”，而国资委则作为对国有资本的统一监管者充当国家队的“裁判员”，国有实体企业是“运动员”。

混改 没有时间表

《指导意见》：对于适宜继续推进混合所有制改革的国有企业，要充分发挥市场机制作用，坚持因地施策、因业施策、因企施策，宜独则独、宜控则控、宜参则参，不搞拉郎配，不搞全覆盖，不设时间表，成熟一个推进一个。

《指导意见》明确了引入非国有资本参与国有企业改革、鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业，实际明确了混合所有制是国企、非国企之间“双向进入”到落实方向。

混合所有制改革是社会高度关注的问题。在市场经济中，不同来源的资本进行组合，本来是很平常的事，此间，无所谓民营资本、国有资本。混合所有制改革关键在于“混合”方式的选择，是否不损害国有资本利益，是否是在国有资本和其他资本平等的基础之上混合。

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国有企业改革“路线图”

●十一届三中全会：承包经营与放权让利（1978-1984年）

● 十二届三中全会：政企分开与两权分离（1985-1992年）

●十四届三中全会：现代企业制度与抓大放小（1993-2002年）

●十六届三中全会：股份制与深化国资管理体制改革（2003年-2012年）

● 十八届三中全会：全面深化国资国企改革（2013年—）

2013年11月，党的十八届三中全会明确全面深化改革的总目标。自2013年底以来，全面深化国企改革的“顶层设计”一直在有序制定和推进过程中：

2013号角吹响之年

1.11月12日，十八届三中全会《决定》提出全面深化改革总目标。

2.11月13日，国务院国资委召开专题会议响应《决定》作出的总部署。

3.12月19日，国务院新闻办举行新闻发布会，国务院国资委副主任黄淑和介绍深化国企国企改革有关情况，提出从五个方面完善国有资产管理体制。

4.12月26日，国资委召开2014年中央企业、地方国资委负责人会议，对深化国资国企改革作出部署。

2014全面深改元年

1.1月29日，国务院国资委召开全面深化改革领导小组首次会议。

2.3月9日，习近平总书记在与全国“两会”代表座谈时指出，“要吸取过去国企改革经验和教训，不能在一片改革声浪中把国有资产变成谋取暴利的机会。改革关键是公开透明。”

3.上半年，国资委先后召开17次会议研究讨论全面深化改革工作。

4.7月15日，国资委启动“四项改革”试点工作，中粮等六家央企入选首试点名单。

2015改革关键之年

1.2月10日，国资委全面深化改革领导小组召开第二十次全体会议，审议并原则通过了《国资委全面深化改革领导小组2015年工作要点》及相关文件。

2.2015全国“两会”政府工作报告提出，加快国有资本投资公司、运营公司试点，打造市场化运作平台，提高国有资本运营效率。

3.5月15日至16日召开的2015年全国经济体制改革工作会议，将深化国企国资、重点行业、非公经济等改革议题放在突出位置。

4.5月18日，国家发改委出台《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》，首次明确了深化国资国企改革的“1+N”方案。

5.5月25日，国务院国资委发布《2015年度指导监督地方国资工作计划》，对地方国企改革做进一步规范和指导。

6.6月5日，中央深改组召开第十三次会议，审议通过了《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》。

国家发展和改革委员会副主任连维良表示：“方式和进度要服从于效果、服务于发展。”他认为，混改要区分不同类型，鼓励多种方式。商业类的国企原则上都要实行公司制股份制改革。主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，要保持国有资本控股地位，支持非国有资本参股。公益类国有企业，可以采取国有独资形式，具备条件的也可以推行投资主体多元化，还可以通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营。同时要区分集团公司和子公司等不同层级。

关于引入非国有资本参与国有企业改革，民企一直有“难参与”的声音。连维良表示，《指导意见》明确要求多领域、多方式、多途径推进。这意味着市场竞争比较充分的领域，要积极引导发展。同时，在能源、交通、通信、资源开发、公用事业等进入门槛较高的领域，也要向非国有资本推出符合产业政策、有利于转型升级的项目。另外，他还认为要开展多类型政府和社会资本合作，并且通过完善财政补贴制度、建立合理的价格形成机制等方式，保障社会资本合理回报。

国家行政学院研究员张春晓认为，从全民属性上看，国有企业要为国民经济发展搭建良好的运行平台，有利于民间资本拓展投资发展空间，有利于促进国有资本与民间资本的深度融合，发挥各自优势，促进共同发展，共同把民族企业做强做优做大。

李曙光认为，由于混合所有制比较复杂，此次改革更加强调“稳步进行”，向外界释放出这种信号：不要为了混改而混改，不要盲目追求混改数量，要做就做质量高一点、好一点。而且，最重要的是要防止国有资产流失，所以要有序进行，不设时间表。

李锦认为，这体现了中央的谨慎态度，也是对市场的尊重。他表示，“市场化无疑是本轮混改的核心，下一步混合所有制改革将会提速，用100%带动100%，只等于1，本轮国企改革要实现的是用1%带动99%，这样才能使各种所有制相互促进、共同发展。通过混合所有制有效放大国有资本的带动力，发挥其影响力，来促进中国实体经济的良性发展。”

关注薪酬及用人制度

《指导意见》：对国有企业领导人员实行与选任方式相匹配、与企业功能性质相适应、与经营业绩相挂钩的差异化薪酬分配办法。对党中央、国务院和地方党委、政府及其部门任命的国有企业领导人员，合理确定基本年薪、绩效年薪和任期激励收入。对市场化选聘的职业经理人实行市场化薪酬分配机制。合理增加市场化选聘比例。

中国企业改革与发展研究会副会长周放生表示，改革的目的，就是要防止国企高管既享受体制内的行政级别，又拿体制外的高薪。而差异化薪酬分配办法打破了薪酬“一刀切“的做法，市场化选聘的职业经理人实行市场化薪酬，将打破“大锅饭”，建立比较好的激励机制。

国企高管薪酬的确定至关重要。特别是，处于市场之中的商业类国企，需应对千变万化的复杂市场万象，没有合理的国企高管薪酬体系是难以想象的。“差异化薪酬分配办法”的原则是可行的。

中国社科院研究员杨志勇说：“接下来，关键是如何落实，才能让激励相容机制真正形成。杨志勇认为，薪酬绝非简单的高低可以概括的。从市场选聘的职业经理人，必须实行市场化薪酬分配体制。组织任命的国企领导人，则需合理确定基本年薪、绩效年薪和任期激励收入。这里仍要解决两大问题：一是什么样的人可以通过组织任命充当国企领导人，显然专业因素和政治因素都不可或缺。对于商业类国企来说，缺少专业管理能力的人也是不适合的。二是年薪、收入的标准如何确定。即使是组织任命，也有一个收入与风险承担基本相称的问题，否则，领导人的激励无从谈起。

更需要关注的是，《指导意见》强调，把加强党的领导和完善公司治理统一起来，将党建工作总体要求纳入国有企业章程，明确国有企业党组织在公司法人治理结构中的法定地位，切实承担好、落实好从严管党治党责任，进一步加强国有企业领导班子建设和人才队伍建设。加强对国有企业领导人员尤其是主要领导人员的日常监督管理和综合考核评价，及时调整不胜任、不称职的领导人员。切实落实国有企业反腐倡廉“两个责任”，完善反腐倡廉制度体系，努力构筑企业领导人员不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。

《指导意见》还提出，一是要完善相关法律法规和配套政策，确保重大改革于法有据；二是要加快剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题，为国有企业公平参与市场竞争创造条件；三是形成鼓励改革创新的氛围，要大力宣传中央关于全面深化国有企业改革的方针政策，宣传改革的典型案例和经验，营造有利于国有企业改革的良好舆论环境；四是加强对国有企业改革的组织领导，加强统筹协调、明确责任分工、细化目标任务、强化督促落实，确保深化国有企业改革顺利推进，取得实效。