油气体制改革释放新信号

□ 文/本刊记者 田野

油气体制改革释放新信号

□ 文/本刊记者 田野

中共中央、国务院近日印发《关于深化国有企业改革的指导意见》，这是新时期指导和推进国有企业改革的纲领性文件。站在石油行业的角度，可以预计，在全产业链各环节放宽准入，让市场在资源配置中起决定性作用同时强化监管，将成为新一轮油气改革的重要特征。

回望1998年，我国启动了以国家石油公司拆分合并为主要内容的体制改革和产业重组，一改此前政企不分、乱开滥采、成本油走私等混乱现象，奠定了现行“三桶油”南北分治、三足鼎立的格局。17年后的今天，油气行业的内外环境都已发生巨变：老油田产量递减加速，上游勘探开发多年难有大突破，中游管网建设速度放缓，下游油品质量升级慢，油气价格难以体现市场供需关系等，都成了亟待改革解决的难点。

新一轮改革将会在哪些方面、多大程度上改变油气行业原有格局？矿权、管网、流通、炼化、价格、财税等领域的改革怎样推进现代油气市场体系建立？顶层设计的适时推出又将对石油石化行业带来哪些积极影响？本期《专家访谈》将对话专家学者，和读者共同感受油气改革释放的新信号，以及由此带来的机遇与挑战。

记者：新一轮油气体制改革总体方案已经出台，有哪些特点和亮点？能具体谈谈目前制约我国油气行业健康发展的主要体制原因是什么？

李锦（国资委新闻中心首席专家、中国企业改革与发展研究会副会长）： 宏观来看，《指导意见》有四方面突出亮点：一是强调国有企业属于全民所有，深化国有企业改革就是要保护好、使用好、发展好国有资产，做强做优做大国有企业；二是强调国有企业要真正成为独立的市场主体，提出一系列符合市场经济规律和企业发展规律的改革措施，破除体制机制弊端，激发企业活力；三是强调多措并举加强国有资产监督，强化决策问责和监督问责，从制度上遏制国有企业腐败问题；四是加强和改进党对国有企业的领导，把党的领导与完善公司治理统一起来。

具体到油气领域，目前我国油气产业从规模到水平、到效益，与发达国家相比仍有很大差距。主要表现在油气生产和使用成本偏高，一定程度上削弱了我国经济在国际上的竞争力；油气占一次能源消费比重偏低，尚未完成从煤炭时代向油气时代的跨越；国内资源勘探开发投入不足，国产油气保障程度逐年下降；国有大型油气企业大而不优、大而不活，近年来经营效益大幅滑落，人均产出远低于国外同类企业；国有资本收益低，油气资源国家所有者权益体现不多，油气财富没有彰显全民共享。

范必（国务院研究室综合研究司副司长）：经过拆分合并为主要内容的体制改革和产业重组，我国油气产业选择了上下游一体化的国家石油公司经营模式，这对迅速扩大油气企业规模、提高油气产量发挥了积极作用。但企业上下游一体化经营也扭曲了市场价格和供求关系，成为油气供求矛盾加剧和价格扭曲的主要原因。油气是传统计划经济时代管制最严格的领域之一，即使中国石油、中国石化、中国海油已在美、港等地上市，成为国际石油公司，但迄今为止仍没有完成向市场经济体制的转型。油气体制既有计划经济特征，也有市场经济特征，是典型的双重体制。油气产业链是多重体制亚型复合体构成的不完全市场产业链。

油气领域市场化改革滞后，导致我国油气企业自身效益下降，进而影响了我国经济的全球竞争力。油气产业集中度高，企业上下游一体化经营，如果单独对某个企业、某个产业环节或某个区域进行改革，都难以实现市场对油气资源配置起决定性作用的改革目的。此次顶层设计以产业链为主线，从政府、市场、企业三个维度出发，对油气产业上下游各主要环节，包括矿权出让、勘探开发、管网运输、流通、炼化等进行全产业链市场化改革，对建立公平竞争、开放有序、市场对资源配置起决定性作用的现代油气市场体系具有重大意义。

张春晓（国务院国资委研究中心咨询部部长）：目前制约我国油气行业健康发展的主要问题是矿权、管网和流通问题。在矿权方面，与国际上普遍采用招标方式出让油气矿权相比，我国长期实行“申请在先”的矿权出让方式，三大油气企业获得国内大部分油气区块探矿权。油气矿权持有成本低，未能充分体现国家对资源所有者权益和企业有偿使用矿权的原则。在我国实行的油气勘探开发专营权制度和对外合作专营权制度下，除少数国有企业外，不允许其他各类市场主体进入勘探开发领域，限制了油气领域的对外开放，制约了上游市场的发展。

在管网方面，存在建设运营不向第三方开放、缺少有效监管机制现象。上世纪80年代以来，大部分发达国家对网络型行业进行了网运分开、放松管制的改革，而我国油气管网设施的建设和运营仍集中在少数企业手中，实行纵向一体化经营。随着油气上、下游市场主体逐步走向多元化，相关市场主体对于油气管网改革的需求日益凸显。

在流通方面，存在个别国企专营、形成市场壁垒现象。在进口环节，我国对原油仍实行国有贸易管理，5家国有企业原油进口总量占整个原油进口的90%以上。原油国有贸易配额只能用于两大石油公司的炼厂加工业务。没有国企的炼化生产计划文件，民企进口的原油不能通关、铁路不能安排相应运力。这种制度安排客观上限制了其他市场主体的进入。在天然气进口方面，国家尽管没有明确禁止性法规，但限于进口基础设施的排他性，民营企业很难实现从国外进口天然气，一般是通过三大油气企业代为进口。

记者：顶层设计定调之下，新一轮油气体制改革蓝图渐渐清晰，但具体推进应遵循怎样的目标思路和基本原则？改革涉及的既有利益主体主要包括哪些？

曾兴球（中化国际石油勘探开发有限公司原总经理）：制约我国油气行业健康发展的问题不仅仅存在于矿权、管网和流通领域，同样存在于炼油化工、价格机制和财税体制上。在炼化领域，对炼化项目的审批权高度集中于国家有关部门，大型炼化项目往往多年得不到批准。炼化是资本密集型产业，拿不到国家的批件，银行不给贷款，地方不给批地，而市场对成品油需求旺盛，于是小炼化企业在各地遍地开花。在价格机制方面，尽管我国已明确了原油和成品油与国际接轨的定价原则，但定价机制仍不健全，国内原油价格被动跟踪国际油价，不能准确反映国内市场真实的供求关系和成本变化，无法发挥价格杠杆调节供求关系的作用。国有油气企业不能参与国际期货市场交易，既不利于我国参与国际石油定价，也无法对冲油价波动的风险。

在财税体制方面，税费功能界限不够清晰，各方经济利益亟待平衡。在现有税费政策下，油气企业除缴纳企业所得税、增值税、消费税和营业税外，还须缴纳矿业权（探矿权、采矿权）使用费、矿业权价款（实际未征收）、资源税、矿产资源补偿费（矿区使用费）和石油特别收益金。这些税费基本上延续了计划经济下按生产环节收取的形式，经济内涵与边界比较模糊，没有反映出国家与企业的权利义务关系。在分配中，中央和地方利益不够平衡，没有兼顾到相关利益主体的诉求。

李锦：今年是我国油气体制重大改革措施真正落地之年，虽然具体细则尚未正式出炉，但透过近期政府及油气企业在紧锣密鼓推进的一些改革措施来看，未来我国油气体制改革的蓝图已较为清晰。大致是油气上游勘探开发领域的开放将取得突破性进展；新疆将可能成为油气改革综合试验区；政府价格部门将由价格制定者向价格监管者转变；以进口原油使用权放开倒逼原油进口权放开；以油气管网第三方公平准入为突破口，大力推动厂网、网销、输配、储运的分离，最终实现管网独立。

新一轮油气改革的目标是推进油气产业从不完全市场产业链向市场化产业链的根本性转变，为了实现这一目标，改革的总体思路是围绕“一条主线、三个维度、多个环节”进行“链式改革”。

张春晓：推进油气体制改革应坚持三个基本原则：一是树立新的能源安全观，充分利用两个市场、两种资源。在全球化条件下，一个国家完全靠本国能源资源满足发展需要，既不可能也无必要。二是坚持市场取向，构建单一市场体制。从党的十一届三中全会提出“计划经济为主、市场调节为辅”，到党的十八届三中全会明确“市场在资源配置中起决定性作用”，我国走了一条市场化改革的道路。油气行业在改革开放头20年经历了放权让利、政企分开，与全国改革保持了同步。但1998年以后，油气领域加强了行业集中，弱化了竞争，市场化改革陷于停滞。未来油气体制改革将坚持市场化方向，建立单一的市场体制，而不是计划与市场并存的双重体制。三是坚持激励相容，形成各参与方共赢的格局。在市场化改革中，每一个参与者首先关心的是自身在改革中的收益。油气体制改革涉及多方面的既得利益，在研究制定市场化改革方案时，应当坚持激励相容的原则，对各利益主体的收益预期进行充分评估，尽可能兼顾相关利益方，使改革后各参与方的收益预期大于改革前。

范必：油气体制改革涉及的既有利益主体包括中央、地方、三大油气企业、企业员工、地方炼油企业等。其中，三大油气企业的情况比较复杂，既有主业，也有各种三产、多经、油田、油服等。此外涉及的利益主体还包括各类期望进入油气领域的国有企业和多种所有制企业。为使各利益主体在改革中的收益增加，应在油气改革细则中注意以下几点：

一是在矿权改革中，提高了油气企业对矿区持有成本，有利于为竞争出让矿权提供资源空间，吸引各类投资主体参与油气勘探开发。三大油气企业出售和调整下放的油田资产，将增强地方经济实力、增加地方税源，从而调动地方参与生产开发、消化分流人员和历史遗留问题的积极性。二是三大油气企业改革后，通过主辅分离，人员大幅度减少，会使主业更强、效益更优，提高资本运行效率。辅业将形成新的油田服务市场，走专业化发展的道路，极大地降低企业主业经营成本。剥离后的辅业形成的新企业，经过股份制改造，可以利用资本市场注册制改革的机遇上市融资，扩大投资和经营规模。三是管网独立后，国家将核定管输的合理回报，同时对各类投资主体开放。四是全产业链市场化改革后，各类投资主体可以进入上游，投资传统油气和页岩气、煤层气等非常规油气；进入中游，投资流通和管网运输；进入下游，投资炼化。

记者：新一轮油气体制改革具体实施步骤怎样？对其成效预期和政策建议有哪些？

曾兴球：矿权改革参照国际做法，国家通过公开招标有偿出让矿权；松绑勘查资质，将探矿权出让与勘查资质分开，《勘查资格证》不再作为申请矿权的必要条件，取消上游油气勘探开发的限制准入条款；提高最低勘查投入标准，不能达到投入标准的企业要退出矿权，并允许企业在满足法定条件下转让矿业权或股份，以活跃矿权市场。

值得注意的是，国家在出让油气矿业权时，可以采用油气租约形式，制订一套油气矿业权出让行政合同，与受让方约定权利义务。合同内容包括出让的油气矿权范围和性质、矿权期限、勘探和开发义务、最低义务工作量、环保安全责任义务、争议解决等必备条款等。

范必：在构建独立、多元油气管网运输体系改革中，首先是网运分开、独立运行。成立多家管网公司，而不是成立单一的国家管网公司运营。这些管网公司只参与石油、天然气输送、不参与油气生产、销售，并按照“财务独立-业务独立-产权独立”的步骤，推行“厂网分离”、“网销分离”、“储运分离”，渐次推动管网独立。为便于对网络监管和给网络运输定价，应剥离管网公司下属辅助性产业。其次是公平准入、多元投资。新的管网公司按非歧视原则向第三方提供运输服务，包括国外进口和国内煤制气、页岩气、天然气均可进入管网运输。允许各类投资主体以独立法人资格参与管网和LNG接收站、储油库、储气库等相关设施的投资经营，逐步在全国形成多个管网公司并存、互联互通的格局。再次是合理回报、有效监管。政府制定管网的输配价格、合理回报水平，对管网公司向第三方公平开放、执行价格、合理回报进行监管。

张春晓：建立竞争性油气流通市场体系，是油气回归商品属性的关键。除了放开原油进口权、成品油批发零售特许经营权外，还要放开石油期货交易参与主体限制，允许国有油气企业参与交易，允许各类企业能够实现实物交割，同时增加上海石油期货交易所的交易品种，扩大交易规模。

在构建多方利益平衡的财税关系上，应按照竞争性进入、高风险持有、收益合理共享原则进行油气税收体制改革。油气资源税费体系包括矿业权使用费、探矿权采矿权价款、权益金。长远看来，权益金应取代原有资源税、资源补偿费和特别收益金。在目前低油价环境、国内油价成本过高情况下，可适当保留资源税进行过渡。

李锦：新一轮油气体制改革不应是对原有体制的修修补补，而是要在市场化方向上迈出重大步伐。对改革的具体组织实施建议如下：一是制定覆盖全产业链的一揽子方案。二是分三步走推进改革。第一步，在矿权改革、管网改革、国企改革、财税改革四个关键点上率先突破。第二步，放开进出口和流通准入，放开价格管制。第三步，全面完善政府监管。

这里需要说明的，一是关于改革的关键点。油气改革中放开进出口、流通和价格相对比较容易，但在没有形成矿权市场、管网不独立的情况下，放开进出口、流通和价格后仍不能形成竞争性市场，改革的成效不明显。所以改革首先要在形成竞争性市场的关键点上有大的突破，即进行矿权、管网和流通领域改革。二是关于财税改革。由于油气改革涉及调整利益分配关系，财税改革必须在改革之初优先推进，使各参与方明确自己在改革中的收益，这将有利于调动各方面参与改革的积极性。三是关于政府监管。在油气改革之初，政府部门应将主要精力放在突破旧的体制上。随着全产业链竞争性市场格局逐步形成，政府职能再转向全面完善监管。四是抓紧完善配套措施。由于改革会涉及大量的人员分流和社会稳定问题，建议用财税改革后的权益金收入、三大油气企业改革中出让资产收入、部分企业上缴的国有资本金预算共同建立石油基金，主要用于职工安置和解决历史遗留问题。