产能过剩不能“淘汰”了事

□ 文/张建

产能过剩不能“淘汰”了事

□ 文/张建

文宣/图

由于重化工业产值大、对就业和税收带动作用强，近年来一些地方政府不惜出台大量优惠政策招商引资发展重化工业，结果形成产能严重过剩。尽管国务院已经下发了“关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见”，提出“消化一批、转移一批、整合一批、淘汰一批”的化解过剩产能政策，但“四个一批”政策出台后，相当一部分省份并没有出台落实化解过剩产能政策的细则。我们看到，一边是落后产能被淘汰，另一边是新项目不断上马，产能越减越多。归根结底，主要缘于“政府过度干预行业、干预企业、干预项目”，有违市场经济规律。产能走出“过剩—干预—再过剩—再干预”怪圈迫在眉睫。

行政力量助推发展

据国际货币基金组织测算，中国全部产业产能利用率不超过65%，而通常健康且创利的产业产能利用率应当在85%以上，产能过剩严重。

产能过剩是生产能力远大于市场需求从而造成产能大量闲置的现象。从微观层面来看，产能过剩致使一些行业产品价格大跌，效益大幅滑波；致使产销率下降，库存增加，成本上升，亏损企业亏损额增加。从宏观层面来看，许多行业产能过剩，将导致物价总水平明显下降，形成很强的通货紧缩压力，增加宏观经济的不确定性。产能过剩的发展将会使企业的投资预期和居民的消费预期下降，由此使经济增长面临越来越明显的下调压力，此外，银行不良资产也将明显增加，金融风险增大。

“增强宏观调控的针对性、有效性和权威性，坚决完成遏制产能严重过剩行业盲目扩张等硬任务。”“支持调整过剩产能，对整合过剩产能的企业定向开展并购贷款，严禁对产能严重过剩行业的违规建设项目提供新增授信。”国务院总理李克强曾多次就产能过剩问题作出重要批示。

造成产能过剩的主要原因是行政力量，即政府主导的经济和产业发展方式推动产业发展。在现有的体制下，各级地方政府实际都是“经济人”，都有发展园区、招商引资、努力发展产业的动力。投资越多产能越大，产能越大越容易造成过剩。中国的产能过剩问题之所以难以解决，主要原因就是地方政府的保护。对地方政府来说，上马大项目可以带来GDP、税收和就业，所以即使很多行业已经产能过剩了，但地方政府还在不断推动上马。

我国在治理产能过剩中的思路是“兼并一批、淘汰一批、转移一批”，兼并重组理论上是消化过剩产能的有效手段。但是在实际操作过程当中，由于金融市场不发达，并购市场还不成熟，兼并重组在抑制过剩产能方面发挥的作用有限。商业银行业不愿意为并购提供资金支持，原因是并购风险较大，银行对风险的厌恶程度较高。此外，并购是极为专业的金融行为，我国银行从事并购贷款等事项缺乏经验，这方面的金融人才不多。与此同时，并购行为没有市场化，有时会受到地方保护主义的干涉，在具体展开并购的过程当中遭遇诸多困难和障碍。

产能过剩已经成为中国经济转型的最大风险点。化解产能过剩是促进经济结构升级的重要抓手，也是对创新政府宏观调控的挑战。

市场机制解围困境

破解产能过剩难题，需要从多渠道入手。

产能过剩的根源是市场缺位。要减少政府的投资项目审批，让市场机制真正发挥作用。要建立新型准入制度，从经济性管制为主转到社会性管制为主，用节能、环保、安全生产三个指标来对投资项目进行约束和管理。

要采取激励机制，包括政府投资、政府采购和财政贴息等财税政策，引导企业使用先进技术，降低能耗和污染排放。同时，采取惩罚机制，提高产能落后企业的税收负担，降低其盈利空间，通过倒逼机制加强其产能减排效果或者使其自动退出市场。

淘汰落后产能是一项长期而艰巨的任务，需要建立完善的退出机制。要把淘汰落后产能与企业产业升级和产品提档进行对接，通过加大政府扶持企业用于技术改造和产品更新的资金投入，激励和促进企业加快产业升级与产品提档，引导企业在淘汰落后产能的过程中发展新型产业和特色产业，保证淘汰落后产能后的企业能够持续、稳定地生存与发展。

化解产能过剩，一定要加快体制改革。要在当前形势下，使地方财权和事权相匹配。很多地方政府只有事权而没有财权，只能以土地优惠、税收优惠等公共资源吸引投资者进入本已过热的投资领域，搞园区、搞产业，导致产能过度扩张。

发达国家多已进入到后工业时期，在工业发展进程中都多次经历并缓解了“产能过剩”，从他们的解决方案中吸取经验，对我国当前化解产能过剩具有重要的借鉴意义。

在面对产能过剩问题时，美国、德国、日本等发达国家主要是通过市场机制调节作用，但也不排斥采取管制、税收等政府干预手段，从扩大内需、贸易输出、技术创新、产业转移等多途径输出过剩产能。

发达国家市场化程度相对较高，遇到产能过剩问题主要通过市场调节机制，政府通常发挥引导性指向性作用，少见生硬的扶植手段和过多的干预手段。欧洲的钢铁行业在面临产能过剩问题时，更多的是采用减产减员等市场行为来提振价格。日本面对需求萎缩和产能过剩的双重压力，推行“减量经营”政策，为市场提供了明确的政策指向，同时良好的市场机制使得去产能化的推进过程进展顺利。

相比于其他方面，发达国家在淘汰落后、鼓励创新方面的政府干预力度较大。日本针对落后产能在20世纪60—70年代采用设备注册制度、指定准入标准、淘汰落后设备、鼓励使用节能环保设备等一系列做法。美国针对21世纪初传统产业产能过剩问题，采取大力发展服务业和高新技术产业的产业升级方式。美国经济重心转向第三产业，工业经济也开始向信息经济转型，并引领了全球信息化革命，由此摆脱了传统产业升级的难题，化解了产能过剩。在德国，机械制造、精密加工、精细化工、食品加工及汽车、钢铁、交通、能源、发电等行业的生产与制造，都广泛地应用信息技术来提高生产效率和市场竞争力。由于信息技术在汽车领域的深度应用，正在推动汽车发生革命性变化。从汽车的燃油系统、控制系统、底盘系统、车载系统及汽车行驶的调度系统等都在由信息技术来实现智能化。

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能效提高的过程也就是高能耗、高排放的落后产能改造或退出的过程。美国提高工业领域能效的政策采取了强制与激励相结合的做法。规定了相关产品、设备、系统如电动机、锅炉等的最低能效强制性标准。美国1980年开始实施强制性能效标识制度，1992年开始实施自愿性节能认证“能源之星”，美国采购法以及几个总统令都规定政府必须采购“能源之星”认证产品。由于市场本身不能实现最有效率产品的销售，因此只有采用标准这一强制性措施才能确保至少效率最低的产品从市场上消失，管制和标准也因此成为世界各国提高能效的首选工具。

美国还实施了有效的财政政策，包括强制性的税收、税收减免、投资赋税优惠以及为促进能效提高建立的投资银行放贷标准，这些税收优惠政策有利于激励企业实现对最低标准的超越。美国《2005年能源法案》对安装特定节能技术实施20亿美元税收激励。此外，为达到特定能效目标的节能自愿协议也广泛地应用于工业领域。

旧常态下，大规模刺激导致产能过剩；新常态下，去除过剩产能势在必行。

化解过剩产能不能简单地“削减”产能、削弱实体经济，而是要通过引导市场“优胜劣汰”，最终促进实体经济更好发展，确保行业利润，促进企业做强品牌，提高竞争力。要从根本上随时化解产能过剩，将过剩的产能真正化解成为社会有效的存量，要用全部精力去建设好并维护好整个市场环境，让市场的力量在化解过剩产能过程中发挥更大作用。