如何认定非法占用林地性质？

谭平福

随着国家经济的发展，各行各业的建设对土地资源的刚性需求也在日益增加。现实中，我国对土地资源的管理实行多头负责，国土部门主要负责耕地保护，林业部门负责林地及湿地的保护，农业部门负责草地的保护，而且各部门都有各自的资源保护红线图、资源图，没有形成统一，管理也没有形成合力。因此，在使用土地时往往出现不批而占，少批多占或者只办理了国土审批而没有得到林业部门审核同意的现象。对于这些现象，应该如何认定其非法性质？

《最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释〔2005〕15号）第1条规定：违反土地管理法规，非法占用林地，改变被占用林地用途，在非法占用的林地上实施建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、种植农作物、堆放或排泄废弃物等行为或者进行其他非林业生产、建设，造成林地的原有植被或林业种植条件严重毁坏或者严重污染，面积达到数量较大，造成林地大量毁坏的即涉嫌非法占用农用地（林地）罪。关于“数量较大”法律有具体规定，在实践中也容易把握。对于“造成林地大量毁坏”的理解是：如果犯罪嫌疑人在非法占用的林地上实施了建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、种植农作物、堆放或排泄废弃物等行为或者进行其他非林业生产、建设，造成林地的原有植被严重毁坏、或林业种植条件被严重毁坏、或林业条件被严重污染、或林地原面貌被破坏。只要实施的具体行为达到上述四种结果中任何一种结果，就是“造成林地大量毁坏”。

林地作为一种自然资源，其价值包括经济和生态两个方面，有的林地上的植被经济价值并不很高，但是在保护生物多样性和环境保护方面发挥着重要的作用，一旦这些植被遭到破坏，不仅森林的生长条件遭到破坏，更严重的是这些林地以前提供的生态效益完全丧失，林地中生物多样性遭到毁灭性破坏。所以，林地的保护有别于耕地的保护，不能把种植条件是否被严重毁坏作为林地毁坏的唯一标准。

森林公安在办理非法占用林地案件时，往往遇到国土资源部门的地类资源图上定性为园地，而林业部门资源调查落界图定性为林地，对于这个矛盾，我们除了积极与国土资源部门沟通，做到事前告知外，只能根据《森林法》第18条的规定，林业部门的审核同意是前置条件，不管是否到国土资源部门办理建设用地手续，只要非法占用的林地面积达到“数量较大，造成林地大量毁坏”，就应以涉嫌非法占用农用地（林地）罪立案调查。

《林地面积鉴定意见》是决定非法占用农用地（林地）罪与非罪的关键证据。“鉴定意见”到底要鉴定些什么？一是否为林地；二是占用的（毁坏的）林地面积；三是林地原有植被、原有种植条件、原有地貌的毁坏程度。在文字叙述时注意使用林业和司法解释的专业术语及量词的使用。如“原有种植条件被严重毁坏”，就不能说“原有种植条件被毁损较重”，一字之差就会影响案件的定性。有的“鉴定意见”对林地种植条件的毁坏程度习惯描述为“永久性丧失种植条件”，我们认为这不科学、不严谨，也不符合司法解释精神，林地种植条件的毁坏程度只是相对而论，只能以恢复的难易程度为衡量标准。endprint