提高推动农业发展能力 构建新型农业治理体系

辛国斌

随着新型农业经营主体不断涌现、农业发展方式转变深入推进，我国农业农村发展呈现许多新变化新特征。这要求各地进一步提高推动农业发展的能力，构建新型农业治理体系。

多重转轨：推动农业发展的重大主题

当前，我国经济发展进入新常态，改革步入深水区，农业发展面临的环境更加复杂，新的矛盾和问题不断出现，如“丰年缺粮”呈刚性态势、农产品国内外价格倒挂、耕地退化和水污染加剧、极端气候事件频现等。今年中央1号文件提出，农业农村工作要主动适应经济发展新常态，继续全面深化农村改革，全面推进农村法治建设，努力在提高粮食生产能力上挖掘新潜力，在优化农业结构上开辟新途径，在转变农业发展方式上寻求新突破。

从目前形势看，推动我国农业农村发展再上新台阶，需要从产业、制度、社会和结构四个方面着力，实现多重转轨：一是加快实现传统农业向现代农业的产业转轨；二是深入推进传统体制向市场体制的制度转轨；三是积极引导传统乡村向现代乡村的社会转轨；四是逐步达成城乡分治向城乡一体的结构转轨。这样的多重转轨进程，涉及深刻的利益调整和矛盾冲突，需要协调好各方关系，促进生产要素在城乡之间顺畅流动，推动形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农和城乡关系。这就要求从农业经营主体、主导产业、发展方式、宏观管理等方面推进创新，增强农业农村经济发展的内生动力，建立科学完善的农牧业新型治理体系。

微观重构：倡导利益相关方紧密结合

近年来，工商资本“跨界务农”给农业带来新商业模式，推动了农业现代化进程。但实践表明，除了在良种繁育、大规模标准化养殖和四荒资源开发等特定领域和环节具有适应性，工商资本主导的公司制农业发展模式普遍存在“水土不服”现象。究其原由，主要在于没有充分认识和尊重农业的产业属性。

总结实践经验，发展新型农业经营主体，不论是工商企业进入农业，还是农村土生土长的农民合作社、股份合作社，都应建立规范的法人治理结构。在经营主体内部，应构建激励相容、公平合理的利益分享机制，鼓励适时引入溢价返还、村企合作、管理层持股和竞争性奖励等机制，推动微观主体组织创新、制度创新。同时，重视农地流转的后续服务和监管，探索工商企业租赁农地的资格准入和风险防范机制，建立农地流转监测体系，防止农地非粮化、非农化。

产业创新：引导区域特色产业发展

如何发展产业，关系现代农牧业产业体系能否形成，关系能否提高土地产出率。加大产前、产中和产后的纵向整合，强化农牧业和关联产业之间的横向协同，是农牧业产业转型和创新的方向。在生态脆弱地区，发展循环农业是提高资源利用率、形成新型农业治理体系的有效途径。应依靠体制变革、强化科技支撑，形成大农业及其内部各产业间和产业内的良性循环。在农业横向整合中，应顺应农牧业功能演化趋势，促进一二三产业融合，提高产业综合效益。

品牌化是农业产业发展的关键。打造农产品品牌，应深入发掘产品的地域特质，形成良好的市场美誉度，提升产品识别度和竞争力。还应强调，在农牧业领域选择主导产业，发展高附加值产业，有一个基本前提，就是必须坚守口粮安全的底线，确保大宗农产品供应。

转变方式：强化现代要素支撑和应用

农业农村发展离不开科技、人才以及金融服务。针对部分农村地区资本非农化、人才外流等现象，亟须强化现代要素支撑，转变农业发展方式。

科技引领。应改变过去只重视生产环节技术推广应用、忽视产前和产后技术服务的做法，形成覆盖农牧业产业全程的新型技术创新和推广模式。积极搭建技术转化平台，推动优势产业发展。

金融支撑。构建新型农村金融服务体系，应同土地制度创新紧密结合起来。明确农牧民土地草场的承包权，并赋予经营权以物权属性，建立土地草场经营权价格形成机制，实现可抵押、可流转。探索以政府资金投入为引导、社会投资为主体、银行贷款为补充，市场化运作的多元化农业投融资模式。

人力支撑。针对产前、产中和产后的关键环节和重点领域，整合各部门、各行业的培训资源，强化政策支持，建设培训l基地，完善培训内容，创新培训方法，大力培养新型职业农民。

政府作用：推进农业宏观管理变革

更好发挥政府作用，推进农牧业宏观管理体系的现代化变革，对于农牧业治理体系和治理能力现代化至关重要。

改善市场信息服务。近年来，农产品市场联动效应增强。由于生产周期滞后的影响，农产品价格的小幅波动往往会带来供给端或需求端的更大反应，加剧农产品结构性供求不平衡，造成“买难”或“卖难”。对此，应积极探索建立主导产业、优势产业的宏观信息预警机制，为农牧民提供生产信息、需求和价格信息等服务，逐步建立生产预警、市场预警以及灾害预警体系。

健全工商资本监管机制。工商资本进军农业需要有效引导，严格防控非农化倾向，规范土地流转，防止浪费土地资源、损害农民权益。同时，应使工商资本经营农业获得合理收益。将准入审查和政策扶持相结合，对信誉良好、实力雄厚、理念先进、社会责任感强的经营主体予以扶持，建立企业信誉档案。

加强农牧业风险管理。近年来，全国各地初步建立了政策性农业保险体系，但保险品种相对较少，保障水平还比较低，同时商业保险机构主要承担一般性自然灾害损失，对种植业检疫性病虫害、养殖业传染病疫情造成的毁灭性损失不予承保，对农产品价格风险的承保还只是小范围试点。应结合各地农业主导产业和优势产业的发展需求，鼓励和支持发展农产品价格保险，全面建构农牧业现代风险管理体系，逐步提高农业风险保障水平。

建立农牧业生态补偿机制。生态可持续是形成农牧业新型治理体系不容回避的问题，但现有的生态保护措施与生态保护要求相比还明显不够。建议国家有关部门进一步加大生态补偿力度，在牧区实施禁牧补助、草畜平衡奖励、牧民生产性补贴、草原监管体系和牧民后续产业补贴等政策，划出专门区域建立永久性生态补偿区。

提高社会化服务水平。构建农牧业现代治理体系，要求同步推进社会化服务体系建设，形成公共型服务、合作型服务、市场化服务有机结合、整体协调、全面发展的新型农牧业社会化服务体系。近年来，各地农牧业社会化服务体系建设取得了一定进展，但也存在一些问题，如制度不健全、供需结构不合理、服务滞后等。应看到，建立和完善主体多元化、服务专业化、运行市场化的新型农牧业社会化服务体系，对于各经营主体形成互利互惠关系，降低产业运行成本和风险，推动产业融合发展，实现范围经济效应，加快乡村社会现代化转型，均具有重要现实意义。