构建乡镇政府财政监督民主化制度框架

吴子平

乡镇作为我国基层一级政权，其财政状况如何，对和谐社会的建立和经济的发展起着非常重要的作用。但是，在社会主义市场经济的新形势下，对乡镇财政的监督还不适应农村经济的发展，在一定程度上影响了乡镇的财政建设。另外，由于我国乡镇经济发展不平衡、财政供养人员增长较快、财政体制不完善、乡镇债务严重等原因，相当数量的乡镇财政运转愈来愈困难，成为当前我国财政经济运行中突出的问题。乡镇财政困难不仅影响了整个财政经济的良性运转，还影响了城乡区域的协调发展和基层政权的巩固以及农村社会稳定。如何加强乡镇财政监督，以适应乡镇财政管理环境的变化和发展要求，已成为财政监督工作中一个亟待解决的问题。

一、加强人大对乡镇政府财政监督的建议

1.健全乡镇人大财政监督法律法规体系。目前我国关于人大财政监督的法律法规主要有：《宪法》、《全国人大常委会关于加强经济工作监督的决定》、《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》、《全国人大议事规则》、《国务院关于贯彻实施〈全国人大常委会关于加强预算审查监督的决定〉的通知》等。这些法律法规为我国人大财政监督制度奠定了基础，但由于法律规定的模糊性，致使预算监督过程中存在许许多多的问题，人大的财政监督权力处于“虚置状态”。

随着我国提出“依法治国”的明确目标，出台《财政监督法》已成为我国财政监督工作的重中之重。“只有以法律的形式明确监督机构的职权、责任、监督程序、监督方法、当事人的权利义务、违反财政法规的法律责任等方面的问题，才能使我国的财政监督真正做到独立执法、依法办事、依法监督。”

2.完善乡镇人大财政监督的运行机制。（1）健全相应的人大财政监督工作机构，改革现行的政府内部审计制度。从政府系统看，行政型国家审计就是自己审自己，没有别的权力制衡，一方面行政首长既要对整个公共收支运行负责又要对国家审计负责，在这种情况下往往会寻找平衡；另一方面国家审计机构与被审计对象即用款部门都是行政（或政府）的代理人，这时，监督者与被监督者之间很容易串谋。所以，在完善人大对政府财政监督的过程中，应尝试将审计部门划归为人大下属独立机构，使我国审计机构模式由行政型模式转变为立法型模式。

（2）加强对政府财政的动态监控，建立日常监督机制，实行事前监督、事后监督与过程监督相结合。当前我国的人大财政监督重点放在事前、事后监督，对预算执行过程中出现的问题很难发挥有效的监督作用，这使得已成定局的重大问题难以挽回。因此，完善人大财政监督机制，需要加强对预算执行情况的过程监督，政府的计划、预算执行情况，要定期及时向人大汇报。人大批准政府的计划和预算以后，不能一直等到本年度结束，计划和预算已经执行完毕后，才得到计划和预算执行情况的有关信息和汇报，应当建立由政府定期向人大汇报的制度。政府应当在每年第三季度向人大报告计划、预算执行情况；政府有关部门应当在每季度终了最多30日内，将计划执行情况以及有关经济运行情况向乡镇人大财经委员会汇报。

二、将民主恳谈会应用于乡镇政府财政监督过程中

财政监督民主性的一个重要方面是公众参与。财政监督是公共财政的基本保障，而只有民众的广泛参与才能明晰公共财政的“公共”性质。近年来，各种民生问题的产生大多与公共财政安排失当有关，其实质就是民众在财政监督中缺乏应有的话语权，于是就产生了政府大楼越盖越高、官员小汽车越来越豪华而教育、住房、医疗等问题却越来越严重的怪状。从这个角度而言，政府预算应向全社会彻底公开，并允许民众以建议、批评等多种方式参与审查和监督。在这方面，浙江温岭市新河镇、泽国镇等地探索的人大代表、民众代表等共同介入的“参与式预算”监督模式，堪称典范。温岭市的民主恳谈会制度，其对村务的民主监督，是建立在外力即乡镇政府行政力量推动为主的民主监督制度。优点是同时发挥了纵向监督和横向监督两种监督形式的作用，监督力量较强。民主恳谈会制度这种村务监督形式，对于一些村务相对比较简短和集中的村、特别是对于重大村务的监督，不失为一种好的监督形式。

三、完善“乡财县管”制度的对策

1.进一步完善县乡财政管理体制，增加乡镇可用财力。按照“事权上移、财力下移”的思路和“事权与财权相匹配的”原则，继续改革县乡财政管理体制，创新管理机制，进一步理顺和规范县乡财政分配关系，调动乡镇增收节支的积极性。尽可能地提高乡镇收入的分成比例，增加乡镇可用财力。加大乡镇激励奖补力度和乡镇的转移支付，特别是要加大对贫困乡镇的扶持力度，支持乡镇经济健康发展。要加强对乡村债务的调研，出台相应对策，帮助缓解乡镇财政困难。

2.加强监管，抑制腐败和提高财政资源的利用效率。优化财政支出结构，加强支出管理，提高乡镇财政资金使用效益，是防止财政支出膨胀，提高财政支出质量的重要保证。（1）民主理财，加强农民和乡镇人大的监督，把财政建立在法治和民主的基础上。在当前，应该加强乡镇人大建设，使人大代表成为真正的民意代表，使乡镇人大真正获得各项权力，加强乡镇人大对乡镇政府财政行为的约束。人代会制度应当放开普选，选举出能够真正代表农民群众利益、精通财政财经业务、善于又敢于对违法违纪的不正之风进行抵制的好代表，才能真正做好审批和监督工作。（2）规范预算制度和财政收支监管制度，一定要强化上级对下级的专业检查，并加强上级部门监督。第一，实行公示、招标和引入竞争机制，提高公共品供给的效率。提高乡镇财政资源的使用效率，应成为乡镇财政制度建设和运行的重要目标之一。第二，加强财政管理，严格执行预算。当前应综合运用零户统管、集中支付和工资统发、收支两条线等财政收支管理手段，按量财办事、综合平衡的原则，对乡镇财政实现收入统揽、预算统编、国库统付、采购统办和财务统管。同时严格执行财政预算，不在预算内的必须经乡镇人大通过才能支出，对支出加大监督力度，增加财政支出的透明度，特别是对各种基建支出，必须进行严格监管，堵塞漏洞，充分发挥财政支出效益。

四、三管齐下强化乡镇财政审计监督

乡镇财政审计监督工作存在的问题很多，审计风险较大，如果任其发展，则后患无穷。要解决以上问题、强化乡镇财政审计监督，就需要从以下三个方面采取有效措施。

1.制度建设是基础。一是加强乡镇财政财务审计监督立法，尽快制定一套完整统一的财政审计监督方面的法律法规，彻底改变财政审计监督无法可依，有法不依，执法不严，违法不究的状况，以便正确而有效地实施审计监督。二是要建议健全各级财政资金从申报、拨付到使用全过程的审计监督机制，有针对性地选择同深化改革与宏观经济调控关系密切的重点项目，以及社会公众关注的热点项目，进行全面细致的事前、事中和事后审计监督，将财政资金的日常管理与专项监督有机地结合起来，使管理之中有监督，监督是为了更好地加强管理。三是要建立健全乡镇财政财会制度，按照规定设置账簿，正确运用会计科目认真填制和审核会计凭证，编制会计报表切实做到证账相符、账实相符、账表相符、表表相符，确保会计信息真实有效。

2.队伍建设是关键。乡镇财政审计监督工作量大、面广、政策性强、要求较高、任务较重，它要求审计监督人员不仅要熟悉国家方针政策，懂得经营管理和法律法规知识，而且要精通会计和审计业务知识。因此，乡镇财政财务审计监督机关必须加强队伍建设，尽快建设一支政治素质较高和业务水平过硬的审计监督队伍。同时，还应加强乡镇财政财务的财会队伍建设。

3.严格执法是保障。根据近年来进行乡镇财政审计监督总结的经验和教训，针对改革开放、实行市场经济过程中出现的新情况和新问题，相关部门应尽快制定一套切实可行的、统一的法规制度，以解决以权谋私、以物谋私、公款私存、贪污受贿、损失浪费、挤占成本、截留挪用、营私舞弊等问题。同时，既要坚决处罚违纪违法的单位，又要严厉追究有关领导的责任，决不能姑息迁就。惟有如此才能真正做到有法必依，执法必严，违法必究，真正发挥财政审计监督的作用。

（作者单位：泉州市洛江区生产力促进中心）