从国防与生态安全的角度推进甘肃城镇化步伐

王军军+杜英

【摘 要】甘肃生态脆弱、靠近边境，甘肃有处于西北的中心地带，但城镇化率低，在西北地区难以形成辐射带动作用。所以西北大开发得先从甘肃着手，甘肃的城镇化率低是一个亟待解决的问题，本文分别从国防和生态两个角度提出加快甘肃城镇化建设的意见与建议。

【关键词】城镇化；生态；国防；甘肃

一、甘肃的城镇化现状分析

1.城镇化水平低

2013年全国城镇化率（按城镇人口占总人口的比重）为53.73%，西北五省区的城镇化率分别为：宁夏：52.01%，陕西：51.31%，青海：48.51%，新疆44.47%，甘肃：41.3%。甘肃城镇化率不仅低于全国平均水平，甚至低于其他西北四省区。甘肃的城镇化率低，所以要发展就要加速城镇化。

城市化是一个包括经济发展、公共服务、环境建设等多因素全面转变的过程，城市化测算的“城市人口”概念要与统计中的“城市人口”概念区分开来，城市人口即不应拘泥于户籍概念，也不仅仅依据所从事的产业，而应该根据是否享用以及在多大程度上享用城市资源来确定，只有是享用到城市公共基础设施建设和公共服务的人口都应按一定比例划入城市人口范围。

改革开放以来，我国提出了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城镇”的城市发展方针。小城镇建设应变单一的经济增长为以人为本的社会发展。社会发展是致力于人民福祉、社会公平、包容可持续发展的一种理念。单纯追求居住功能的城镇化是扭曲发展的表现。

2.城市数量少

甘肃现有城市16座，其中地级市12座，县级市4座，而国土面积为42.59万平方公里，平均每2.66万平方公里才有一座城市。对比同样为西部大省四川和云南，四川现有城市33座，其中地级市18座，县级市15座，平均每1.47万平方公里就有一座城市；云南现有城市19座，其中地级市8座，县级市11座，平均每2.05万平方公里有一座城市。每一座城市所辐射的国土面积甘肃比云南多出29.7%，比四川多出80.7%，辐射面积太大，反而形不成辐射。尤其是县级市，甘肃县级市数量远远低于云南和四川。城市数量少，县级市培育不足是甘肃城镇化偏低的一个重要原因。

3.城市地域分布不平衡

地处甘肃最西部的酒泉市，国土面积达19.2万平方公里，比我国一个中等省份的国土面积还要大，在如此广袤的国土上，才零星点缀着3个城市，再加上嘉峪关市，整个酒嘉地区国土面积为19.4万平方公里，每个城市的辐射面积达到4.85万平方公里。而陇东地区（包括庆阳市、平凉市和天水市）总国土面积5.28万平方公里，平均每个城市的辐射面积才1.76万平方公里。酒嘉地区和陇东地区的城市辐射面积相差约1.76倍，甘肃东西部城市分布不平衡之大由此可见一斑。

4.城市政治地位低

甘肃地处我国西北地区，分别与我国陕西、宁夏、青海、新疆、四川五省区以及蒙古国接壤，是我国西北地区的核心地带，甘肃的发展所产生的溢出效应必将波及周边数省区，甘肃的省会城市兰州是我国西北军区所在地，与我国七大军区本部驻地城市相比，只有兰州是地级市，其他均为省级或副省级城市。再说陇东地区，历史上曾属于陕甘宁边区，是当时的政治特区，一度成为全国革命的中心，政治地位与重庆相当。重庆自1997年直辖以来，政治地位得以恢复，区域经济迅猛发展。而今陇东的政治地位与重庆不可同日而语，政治地位低、经济发展的自主裁量权小是阻碍兰州、陇东甚至整个甘肃跨越式发展的一大障碍，所以不妨在陇东地区成立陇东直辖市，使之成为西北前沿地区的革命圣地和经济高地。

总体上看，甘肃省城镇化水平低、城镇数量少、城镇地域分布不平衡以及主要城市的政治地位低等仍然是突出的问题。出于现实考量，甘肃城镇化迫在眉睫。

二、甘肃的生态治理

甘肃地处黄土高原，按人文及地理环境可以划分为河西走廊、陇中黄土高原丘陵区、陇东黄土高原区、陇南山地区和甘南高原区几大区域。全省地形复杂，地势起伏较大，山地和高原占全省土地总面积的70%以上，干旱区、戈壁、沙漠广布，绿洲仅占5—8%，受水资源的约束较大，城镇主要依托大小不等的绿洲而发展，城镇的发展受自然条件的制约较为突出，所以要因地制宜的推进各地区的城镇化进程。

环境恶劣、生态脆弱是甘肃的基本省情。甘肃绝大部分地区处于限制开发或禁止开发区域，在《国家重点生态功能区名录》中甘南黄河重要水源补给生态功能区、祁连山冰川与水源涵养生态功能区、黄土高原丘陵沟壑水土保持生态功能区和秦巴生物多样性生态功能区涉及甘肃省所辖区县36个。在《国家禁止开发区域名录》中，甘肃有国家级自然保护区15个，涉及甘肃20个区县市。以上二者叠加，所涉区县40个，占到全省86个区县的46.5%，几近一半。国家限制或禁止开发区域在甘肃占比过大，这在一定程度上减缓了甘肃省的城镇化步伐。

根据2010年《国务院关于印发全国主体功能区规划的通知》，要求：限制开发和禁止开发区域要实施积极的人口退出政策，鼓励到重点开发和优化开发区域就业并定居。同时，要引导区域内人口向县城和中心镇集聚。甘肃的生态治理与城镇化具有相关性强、耦合度高的特点，基于城镇化程度低和地处生态脆弱带的现实，甘肃的城镇化建设应与生态治理同步推进。

我国作为一个统一的经济体和生态圈，甘肃和全国各省一道共同组成了一个利益共同体和生命共同体。甘肃以城镇化为牺牲给下游及平原发达地区带来了生态安全，东中部在消费生态安全的同时也要为甘肃生态治理所做出的牺牲进行补偿，可以通过政府干预手段和市场调节手段，政府通过转移支付和生态补贴支持和加速甘肃的生态建设，市场通过碳排放交易平台实现省际间碳排放权的交易。国家重点生态功能区的生态建设关系我国宏观区域的生态安全，对此我国已经制定了国家重点生态功能区转移支付政策。

所以甘肃的城镇化要与生态建设统筹推进，东中部的生态化与城镇化也要与西部统筹推进。endprint

三、推进具有甘肃特色的城镇化

甘肃城市数量少、城镇化水平低，因而甘肃的城镇化既要“城”又要“化”，并在生态安全的范围内让“城”带动“化”，最终完成甘肃省城镇化进程。

将城镇化落实在以人为本的基础上是历史的必然。随着城乡统一的户口登记制度的逐步落实，城镇化已由人口数量的城镇化深入到人口质量的城镇化，即要在观念上充分重视人的城镇化。要在实质上实现人的城镇化，就要建立专项基金用于失地农民就业指导和技能培训，统筹解决城镇化中的财政问题。在推进城镇化过程中，将就业和公共服务纳入社会保障制度改革中予以整体考虑。

甘肃靠近边境，城镇化过程不得不考虑国防安全的需要，引导省域内人口均衡分布。出于国防的需要应避免人口向特大城市中心区过度集聚，出于生态治理的需要在生态脆弱区还要完成农村人口向城镇的转移。对于小城镇则要加强人口集聚和吸纳能力，对于特大城市要建立人口退出机制，要切实保障流入与退出的流动人口与本地人口享有均等的公共服务。

四、对策建议

1.实行兵团制

针对甘肃城市数量少和分布不均衡的问题，不妨效仿新疆的建设兵团，组建甘肃建设兵团，在人烟稀少的酒嘉地区实行屯兵制，运用军事强制力在军事要地布局定点，在师团农场的基础上改制为经济发展的高地——城市。城市是免费的军事堡垒，而城市中的人民是这片国土的忠诚卫士，在酒嘉、在人烟稀少的边远地区多布局几个城市，譬如继续开放开发马鬃山口岸，设立马鬃山市。甘肃的城镇化率低，加速城镇化那是必然，但并不以消灭农村为代价，尤其是边远地区的农村，以消灭农村来加速城镇化无异于牺牲国防安全。甘肃过低的城镇化率是由过少的城市数量造成的，选择具有战略地位的乡镇，将之培育为固守边疆的“钉子户”、具有城市功能的中小城镇。

2.进行区划调整

行政区划不合理，阻碍了甘肃的发展，甘肃中间狭，两头阔，状如如意，东西蜿蜒1600多公里，国土面积过长增加了行政成本，陇东地区和陇中地区被宁夏隔开，几成飞地。现阶段，甘肃全境作为一个统一的经济体，在陇东地区成立陇东直辖市，培育出陇东与非陇东两个新的相对独立的经济体，将使全甘地区整体效益最大化。展开中国地图，会发现陇东地区与重庆地区处在同一经度上，重庆作为整个西南地区的经济中心带动了全西南地区的经济发展，而在西北地区尚缺乏能够带动西北经济发展的直辖市，甘肃处在西北的中心地带，西北要出一个直辖市，只能出自甘肃。

由于省域的分离而使整个区域经济活力四射在我国早有先例，重庆直辖之后，由于成渝两地的竞争，使全川地区生发了竞争内动力，从而激发出了中国经济增长的第四级——成渝经济区。海南从广东剥离出来后，海南立足本区域特色，走出了一条极富自身特色的海岛经济之路。同一区域内两地的分离可以使两地的经济总量在短短数年之内数倍于基数之和。以1996年为基期，到2013年底，川渝地区GDP总量增长了8.36倍，年均增长率达到了49.16%；粤琼地区GDP总量增长了8.09倍，年均增长率达到了47.57%；而甘肃的GDP总量增长了7.76倍，年均增速为45.66%，低于川渝地区和粤琼地区增速。从发达省份的发展经验可以预知，陇东直辖市的成立将会促进全甘地区经济增长。

3.成立碳排放交易平台

要在全国范围内成立碳排放交易平台，省份之间、地市之间要实行碳汇交易，国家对各省的二氧化碳排放指标进行分配，人口密集、工业发达的省份要向人口稀疏、限制或禁止开发的省份购买碳排放权，若实际碳排放低于碳排放基线，可以将剩余碳信用额度进行交易获取收益；若企业实际碳排放超过设定碳排放基线，就必须购买缺口的碳排放量，从而通过市场机制实现生态价值的补偿，保证履行国家设定的碳减排目标。

五、总结

城镇化过程是一个社会发展的进步过程，其核心是推进公共服务均等化。甘肃的城镇化就是要提高甘肃人民的福利，让甘肃人民活的有尊严，让甘肃人民在履行保土守边和生态治理义务，同时也能享受到分享改革开放红利的权利，并争取在中国共产党成立100周年时让甘肃和全国一道进入小康社会。

参考文献：

[1]李辉.甘肃人口城镇化问题研究.西北民族大学学报，2006（1），35～40.

[2]沈冰，李泉.甘肃省小城镇发展的特殊性及对策.西北师范大学学报，2002（2），107～110.

[3]厉无畏.西部地区城镇化发展现状问题和建议[J].中国经贸导刊，2010（5）：5-6.

[4]李善同，刘勇.西部大开发中城市化道路的选择[J].经济要参，2001（50）

[5]郭丽，马登攀.甘肃小城镇发展模式问题的探讨[J].甘肃理论学刊，2001（3）.

[6]王蕾.甘肃城镇化问题分析及思考[J].兰州交通大学学报，2011（2）：63-65.

作者简介：

王军军（1987-），男，汉族，山西省吕梁市人，经济学硕士，甘肃农业大学经济管理学院区域经济学专业，城市经济与管理。endprint