香港医院管理局组织架构与管理特色

陈美婷，梅文华，叶仲书（暨南大学医学院流行病与卫生统计学教研室，广州市510632）

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香港医院管理局组织架构与管理特色

陈美婷，梅文华*，叶仲书
（暨南大学医学院流行病与卫生统计学教研室，广州市510632）

多年来香港医院管理局为700多万香港市民提供高质量、高福利、低收费的医疗服务，使香港市民的健康指数居世界前列。介绍香港医管局成立的背景、医管局现时的管理架构及其所取得的成就，以期对我国内地医疗保障体制改革有一定的借鉴意义。

香港医管局；治理结构；管理特点

【DOI编码】 10.3969/j.issn.1672-4232.2015.06.031

1　香港医管局成立背景

20世纪80年代，香港医院管理局成立之前，香港的公营医疗体系由政府卫生福利司（1997年后更名为卫生福利与食物局）负责管理与决策，其公立医院分为两类：第一类为政府医院，100%的运营经费由政府拨款，医务卫生署负责管理；第二类为补助医院，96%的运营经费由政府拨款，10多个不同宗教、慈善团体等非牟利机构承担剩余4%的运营经费，由非牟利机构负责管理［1］。

在这种公营医疗运行体制下，香港政府管理权力过度集中，同时扮演着“管医院”和“办医院”两个角色，公立医院未能按照社会需求提供服务并作适时调整。最终的结果是导致资源分配不合理；医院各自拥有不同的管理制度、组织架构及机构文化，员工薪酬、福利水平不一致，医院不同部门之间缺乏联系，服务缺乏成本效益，严重影响服务协调和运作效率，无法实现资源共享来降低成本；公立医院缺乏以病人为中心的文化，管理专业化程度低，没有吸纳来自社会的意见，造成患者满意度低；医院服务成本因医疗科技的迅猛发展而不断上升，医疗卫生服务发展的速度滞后于当时香港的经济和教育水平，同时面对香港人口老龄化和市民日益增长的医疗卫生服务需求期望，迫切地要求香港的公营医疗体系改革［2］。

当时香港公营医疗发展的环境十分恶劣：医院管理不理想、院长不受重视、资源使用欠效率、政府医院环境挤迫恶劣、市民对医疗服务素质失去信心以及医院聘用条件差，医务人员流失率高、士气低落。

在1985年，香港政府委托一家国际顾问公司W. D.Scott就改善公立医院管理制度进行调研、探讨。该公司经过周密调查后撰写了《医院提供的医疗服务》报告（又称史葛报告），建议香港政府应配合社会发展，设立一个医院管理局，给予公立医院更多的管理自主权，建立统一、独立的医院管理制度，使得资源配置合理、灵活，运作更有经济成效，并提出降低成本、增设较高级病房以及收回医院服务成本等建议。1988年，香港政府在顾问报告思路的指导下，设立“临时医院管理局”，经过一年多的试运行，1989年香港立法局通过《医院管理局条例》，医管局的成立和运行有了法律依据。1990年12月1日香港医院管理局正式成立，成为在规模上仅次于香港政府的第二大公营机构，由香港政府拨款，负责管理香港15所补助医院和24所公立医院。

2　香港医管局的概况

2.1香港现行的医疗卫生管理架构

由财务司司长负责的食物及卫生局监管属下4个执行部门工作，其中包括渔农自然护理署、卫生署、食物环境卫生署和政府化验所。卫生署作为香港特别行政区的政府部门，除负责执行香港政府的健康护理政策外，还包括规管私家医院。而医院管理局作为非政府部门的公营机构，则直接管理所有公立医院、机构及基层医疗，通过食物及卫生局局长向政府负责，食物及卫生局则负责制定医疗政策和监察医管局的工作。

香港医疗系统实行“医疗双轨制”，即是由公营和私营医疗机构系统共同组成的双层结构，由政府高度补贴的公营医疗机构保障基本医疗服务，履行香港特区政府医疗“不会有市民因经济原因而得不到适当的医疗照顾”的政策，而私立医院以用者自付原则为香港市民提供个性多样化服务。2011年，公营医疗机构医疗卫生总开支与本地生产总值的比值为2.5%，为88%的住院病人和31%的门诊病人服务，提供全港市民的公共卫生服务，私立医院医疗卫生总开支与本地生产总值的比值为2.6%，为12%住院病人和69%门诊病人服务［3］。

2.2医院管理局行政管理架构

2.2.1医院管理局大会组成。香港医管局实质上是一个为香港市民服务的综合机构，根据《医院管理局条例》规定，医管局不得被视为政府的雇员或代理人，亦不得被视为享有政府的地位、豁免权或特权。医院管理局大会是管理医管局的最高决策机构，其决策必须符合食物及卫生局的医疗政策，医管局每个季度向食物及卫生局报告有关医管局服务及运作等事宜。其大会成员由香港特别行政区行政长官直接委任，在会成员来自社会各界，其中包括大学医学院院长、律师、政府代表、上市公司行政总裁及财务界专业人士等。现时，大会有成员28名，其中24名为非公务员、3名为公务员、1名为主要行政人员（医管局行政总裁）。除医管局行政总裁外，其他成员均没有任何薪酬。医管局大会每年约召开12次正式会议，如有需要亦会增开特别会议。《医院管理局条例》规定，医管局的职责包括根据公众对公立医院服务的需求及所需资源，向政府提意见；管理及发展公立医院系统；向食物及卫生局局长建议恰当可行的公立医院服务收费政策；设立公立医院；管理及规管公立医院以及促进、协助及参与培育工作，造就医院或有关的服务人才。

2.2.2医院管理局管治架构。医管局大会通过3个区域咨询委员会、32个医院管治委员会和11个常设委员会来执行机构管治，监督行政总裁和各级行政人员工作（见图1）。现时香港设有香港岛、九龙和新界三个区域咨询委员会，属于咨询性质，由医管局委任的医管局代表、卫生署代表、医院代表和社区人士组成，行政总裁和该区医院行政人员应须定期向区域咨询委员会汇报工作，各区域咨询委员会每年召开4次会议。为加强公立医院管治并促进社区参与，香港医管局在40家公营医院和机构成立了32个医院管治委员会，相当于每所医院的董事会，委员会于年内负责收阅和审视医院行政总监的定期管理报告，监察医院在运作和财务方面的表现，并参与人力资源及采购职能的管治工作，以及医院和社区的协作活动。在2013—2014年度，32个医院管治委员会共召开126次会议。为协助大会有效发挥其职能及行使职权，医管局大会成立了11个常务委员会，其中包括审计及风险管理委员会、紧急应变策导委员会、财务委员会、人力资源委员会、资讯科技服务管治委员会、中央投标委员会、医疗服务发展委员会、公众投诉委员会、行政委员会、职员上诉委员会以及支援服务发展委员会。

图1　医院管理局管治架构

截至目前，香港医管局共有雇员约67 000人，监管42间公立医院和医疗机构、47间专科门诊及73间普通科门诊，合共提供27 440张病床，为每千人提供约4张公立医院病床。据2013—2014年数据统计显示，住院或日间病人出院人次为157万，急症室总求诊人次约224万，专科门诊及专职医疗总求诊人次约937万，基建服务总求诊人次约610万以及社区外展探访次数约199万［3］。

2001年，香港医管局根据各医院和门诊所属区域以及人口的需要将全港划分为7个联网区域，确保患者对优质医疗卫生服务的可及性，每个联网下辖3～7家医院和门诊，以联网的方式运作，以满足患者由发病、疗养、康复以至出院后护理的需求，因此每个联网内的医院和门诊均功能补足，相互配合为区内市民提供全面的服务。医管局以行政总裁为领导，下设总办事处，现设有8个部门，总办事处作为整体策划的枢纽，负责全港公立医院或机构的服务规划发展和基础建设，订立相关政策和服务质量及标准，对全港公立医院或机构卫生资源规划及分配，并就所实行相关的卫生政策监察后期成效和专业人员培训等为下属公立医院或机构提供支持。

医管局的纵向行政管理架构为：医院管理局大会—行政总裁—联网总监—院内行政总监，一般由联网内的龙头医院行政总监兼任联网总监，对医管局行政总裁负责，负责联网总体运作。推行联网制度，统一管理架构，网内医院互补所长，防止恶性竞争，联网医院之间的病床、人手等资源方面灵活调配，推动资源共享，通过重组、合并，减少重叠，控制成本，理顺服务，提高成本效益。医院联网的运作支出由医管局总办事处拨款。任何一个联网都采用统一的财务和人事管理制度、同一套规章和报表，发展中央后勤服务，使达到最高的经济效益。

联网总监之下分别设有医院行政总监、联网总经理、服务总监和临床服务统筹，分管医务、财务、人事、护理、支持服务及协调联网内各医院的资源。对于每家医院的行政总监，香港医院管理局专业事务及运作总监张伟麟医生指出，医管局的理念是充分地放权，把权利下放到最能执行任务的地方，令管理更具灵活性［3］。医院行政总监参与医院管治委员会，向医院管治委员会负责，领导医院的日常运作和发展规划。医管局在每所医院委任的医院行政总监之下设有总经理及部门主管，以管理医院事务。

香港公立医院管治架构（见图2）强调权利与问责，医院的所有权和决策权分离，实现了“管办分离”。

图2　香港公立医院管治架构

3　医院管理局管理特点

3.1公益性强、高福利、低收费

政府的拨款通过总额预算的形式由食物及卫生局拨给医管局，再经由医管局拨付给辖下的专科门诊、普通科门诊、公立医院和其他医疗机构。医管局服务收费原则是考虑市民负担能力，对患者的医疗服务收费远低于成本，其中急诊室每次服务收费100港元，资助比率占90%；急症病床住院费为100港元/天，包括医生诊症、检查、手术、护理、药物、留院住宿以及每天三餐的膳食费用，其他病床住院费为68港元/天，资助比率占95%～98%；专家门诊首次诊症100港元/次，其后复诊60港元/次，药物10港元/种，资助比率占91%～95%；普通科门诊45港元/次，资助比率占88%。香港医院管理局2014—2015年度政府经常性拨款预算为472亿元，约占总预算的15%，仅次于教育（21.8%）和社会福利（18.5%）的拨款预算［4］，政府对公立医院和门诊进行的庞大补贴，以维持整个医疗系统的运转。

3.2统一的药物管理

根据医管局2012—2013的统计数据显示，医管局91.5%（约446亿港元）的财政支出用于其他经常性开支，如人力资源、水电和设备等方面的费用，另外8.5%用于药物支出，通用药物占 50.52%，专用药物占49.48%［3］。医疗卫生资源及药物通过中央供应合同公开招标大宗集体购买，增加议价能力，降低成本，同时制定药物采购政策和药物统一收费政策，设定医管局药物名册，以病人为本，保证药物种类、品质、供应来源、采购途径及价格正确，使公立医疗服务能提供所需的基本药物，病人能公平地获得具成本效益且安全有效的处方药物。

3.3信息化管理，构建公私营协作平台

以临床服务为主的信息科技平台为病人提供高质量的医疗服务，如诊断、处方药物和影像等数据支持，提高病人安全，并且所有香港公立医院临床病例系统联网，同时与私营机构电子病历互联共享信息及平台，推动公私营合作，辅佐医疗服务的运转，并根据所得资料更科学地和有效地分配医疗资源，提升医护人员工作效率，提高社会整体医疗卫生服务水平，至目前医管局为配合政府医疗改革的施政方向已推行多项公私营合作计划，如“耀眼行动”白内障手术计划、放射诊断造影先导计划等。

3.4营造“病人为中心”的医院文化

设立医院服务评审标准，推崇以循证医学、实证为本的治疗方案，营造以病人安全为中心的医院文化，临床指引与国际接轨，建立事故呈报及分析系统、风险评估及管理机制和处理医疗投诉及医患关系机制，使香港医疗公营机构服务质量得到保证。严重医疗及重大风险事件政策以减低对病人及其家属的伤害为原则，对成因进行分析并鉴别其风险，提出改善的措施，不断学习，并且能按照需要向社会公示。

3.5重视人力资源发展，让员工满意

香港医管局致力于人力资源管理与发展，以减轻临床人员工作量、改善员工工作条件和加强职业培训及发展来挽留人才，以提供弹性的聘用条件和增加人员供应来吸引人才，以良好的管理和领导能力、加强员工的归属感及对员工认同并给予奖励来激励员工。市民健康、员工开心、大众信赖的愿景，与民携手、保健安康的使命，以人为先、专业为本、敬业乐业、群策群力的核心价值，共同推动医管局的机构文化发展。

3.6“社会主义特色”的医疗体制成效显著

香港有“社会主义特色”的医疗体制，有为市民提供低收费、高福利的医疗保障服务，对领取综援的病人可以获豁免公营医疗费用，低收入人士、长期病患者和贫困年长病人根据所制定的相关政策可获公营医疗费用减免，同时香港医疗保障体制具备公平性和可及性的优点，为世界各国所称道，前任香港医管局大会主席胡定旭曾自豪跟媒体说道：“在香港，没有穷人看不起病的现象。在公立医院，无论贫富贵贱一律平等。”香港医管局致力于为全体香港市民的健康服务，以高效率、高效益的服务原则使香港市民的健康指数居世界前列。2011年香港政府合共筹资400多亿元港币用于医疗费用支出，服务了香港700多万人口，约占香港GDP的5.1%，远低于美国（17.7%）、法国（11.6%）和日本（10.0%）。世界银行数据显示，2012年香港市民出生预期寿命为83岁，与日本持平，远高于世界人口出生预期寿命（71岁）［5］，为世界出生预期寿命最长的地区。根据香港卫生署统计数据显示，2013年香港地区婴儿死亡率为1.6‰，与之相比，同年中国大陆的婴儿死亡率为10.9‰，同时也低于卫生教育条件较优的芬兰（2.1‰）和日本（2.1‰），居发达国家和地区的前列［3］。香港中文大学赛马会公共卫生及基层医疗学院于2013年采用短版形式的《香港住院病人经验问卷》对个别医院合共3566名病人经验及服务满意度进行调查，结果显示受访者对医护人员的满意度高，其中有81%的受访者对医生所提供的服务评分为“非常好/好”［6］。

香港政府充足的财政拨款和各种的政策支持，以及医管局自身吸纳多个地方的经验，聆听香港市民意见，从而不断革新，同时医管局仍致力于善用公共资源来提升公立医院的服务素质，应对人口老化及市民对公共医疗服务不断增加的需求，使香港的医疗制度成为全球公认最好的医疗制度之一。

4　香港医疗体制对内地的启示

香港先进的公立医院管理模式也存在一些弊端，胡定旭曾尖锐地指出，政府没好好发展小区门诊和基层医疗分流，民间也事无大小穷人富人全享用政府医疗［7］。由于公营医疗服务质优价低，患者轮候时间过长，公共医疗被滥用的问题已经很突出，导致香港政府财政不堪重荷；不同管理体系导致公营和私营医疗机构两者相互之间沟通、协作有障碍，影响资源的有效利用；医管局在订制相关政策和资源分配方面往往忽视基层和小区医疗应付慢性病的重要性，过于以医院为中心［8］。

尽管香港独特的历史沿革和地域文化，以及体制和制度与大陆存在很大的差别，胡定旭认为香港具特色的医疗体制管理模式对我国内地医疗保障体制改革有一定的借鉴意义，一是“管办分离”，二是政府要加大投入［9］，笔者认为这两点是指导中国大陆医改的精髓所在。

［1］冼艺泉.香港医管局的前世今生［J］.中国医院院长，2012，（9）：84-86.

［2］冯蕾.“港式”管办分离：访香港医院管理局专业事务及运作总监张伟麟医生［J］.中国医院院长，2006，（16）：26-29.

［3］2013年香港卫生署.香港健康数字一览［EB/OL］.（2014-05-10）［2014-12-10］.http：//www.dh.gov.hk/tc_chi/statistics/ statistics_hs/files/Health_Statistics_pamphlet_TC.pdf.

［4］香港特别行政区.二零一四至一五财政年度财政预算案-预算案演辞［EB/OL］.（2014-02-26）［2014-12-12］.http：// www.budget.gov.hk/2014/eng/speech.html.

［5］世界银行.中国香港特别行政区数据［DB/OL］.［2014-12-12］.http：//data.worldbank.org.cn/country/hong-kong-sarchina.

［6］香港医院管理局.2013个别医院病人经验及服务满意度调查报告摘要［EB/OL］.（2014-09-01）［2015-02-01］.http：// www.ha.org.hk/visitor/ha_visitor_index.asp？Parent_ID= 203686&Content_ID=220239&Ver=HTML&Lang=CHIB5.

［7］王尧.香港医改“免费午餐”易派难收［N］.人民日报，2011-01 -28（19）.

［8］浦启华.香港的医疗制度及其改革［J］.当代世界与社会主义，2008，（6）：174-178.

［9］胡芳.公立医院改革一定要管办分离：访香港医院管理局主席胡定旭［N］.中国医药报，2012-03-21（5）.

（编辑张瀚予）

Characteristics of Organization Structure and Management of Hong Kong Hospital Authority

CHEN Mei-ting，MEI Wen-hua，YE Zhong-shu
（Department of Medical Statistics，School of Medicine，Jinan University，Guangzhou 510632，China）

For years，Hong Kong Hospital Authority has provided 7 million Hong Kong Citizens with medical service of high quality，high welfare，and low charge，which contributes to HK citizens'health index ranking the front in the world.The authors introduced HA's background，its present management structure and the achievement，to provide reference for the reform on medical health system on Chinese mainland.

Hong Kong Hospital Authority；administration structure；management feature

R197.3

A

1672-4232（2015）06-0089-04

梅文华（1964-），男，博士，主任医师；研究方向：社会医药卫生事业管理。

2015-05-28