构建重大行政决策终身责任追究制度的困境与路径选择

摘 要：无论是依据民主法治理论抑或是建设责任政府的要求，领导干部都应对其行政决策负责。构建重大行政决策终身责任追究制既是依法治国的客观需要，又是建设法治政府的应有之义。对此，本文从当前我国构建重大行政决策终身责任追究制度的困境出发，在分析产生问题原因的基础上，提出了构建重大行政决策终身责任追究制的建议。

关 键 词：重大行政决策；责任终身制；责任追究；领导干部

中图分类号：D630.3 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2015）04-0026-07

收稿日期：2014-12-18

作者简介：聂帅钧（1992—），男，河南洛阳人，四川大学人权法律研究中心工作人员，四川大学法学院硕士研究生，研究方向为宪法与行政法学。

重大行政决策关乎人民的福祉，涉及经济、文化和社会生活的各个领域，一旦决策失误将会给国家和人民造成无法挽回的损失。近年来，行政决策失误的现象在各地频频出现，如云南省河口县耗资2.7亿元打造的“中国—东盟河口国际旅游文化景观长廊”，建成三年之后就面临被大部分拆迁的命运。[1]为此，党的十八届四中全会明确提出“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”。与以往的决策责任制不同，目前党中央明确强调的重大决策终身责任追究制度，无论责任人调任或离任，还是事发已久都要追究其法律责任。

由于重大行政决策影响范围广、涉及不同社会主体利益诉求、决策效果又一时得不到显现，所以，决策者往往会急功近利、盲目地作出决策，而重大行政决策终身责任追究制度的建立将会倒逼领导干部增强责任意识，以实现决策权和决策责任的相互统一，推进法治政府建设。

不管行政决策的内容如何复杂，就其本质而言，与行政执法一样，都是一种来源于公民权利的国家权力。[2]因此，唯有构建重大行政决策终身责任追究制度，才能有效地制约领导干部的决策权，规范行政权力，进而构建责任政府、实现决策法治化。

一、构建重大行政决策终身

责任追究制度面临的困境

（一）重大行政决策终身责任追究的事项范围和权限划分边界不统一

把哪些行政事项纳入重大行政决策范围，是构建重大行政决策终身责任追究制度的起点和前提，它直接决定了终身责任追究的广度和深度。如果对重大行政决策的范围界定过宽，则会挫伤领导干部决策的积极性，在决策时瞻前顾后、犹豫不决；如果界定过窄，则扩大了“权力寻租”空间，为滋生“权钱交易”的腐败行为提供可能。目前，由于在经济发展、地域因素等方面存在着差异，各地界定的重大行政决策事项的范围并不一致，这必然会导致犯同样错误的领导干部受到的处罚不一样，这既有损法律的公正和权威，又破坏了法秩序的统一性。如广州市相比上海市而言就增加了开发利用重大自然资源、文化卫生资源等事项。就重大行政决策的事项范围和权限划分边界而言，我国目前尚无专门的《行政决策法》，关于行政决策方面的法律规章较少，位阶也较低。[3]通过对各地出台的有关重大行政决策文本的考察①不难发现，目前全国还没有界定重大行政决策事项范围和权限划分边界的统一标准，各地政府的规章对此也都是概括性的说明。重大行政决策的模糊性和不确定性极易导致各级政府滥用或误用公权力，因此，笔者认为，明确重大行政决策事项范围和权限划分边界，有助于重大行政决策终身责任追究制度的构建与实施，但值得注意的是某些依照法定程序作出的重大行政决策，虽然在当时的条件和环境下具有合法性和科学性，但随着社会的发展和变化可能会成为带来一定危害的行政决策，对于这些缺乏“期待可能性”的决策则不应纳入重大决策终身责任追究制度的范畴。也就是说，应当区分是重大行政决策失误所导致的危害还是重大行政决策实施过程中“不可抗力”所导致的危害，如果重大决策是领导干部依法定程序作出的，就不应当追责。

（二）重大行政决策终身责任追究主体存在片面性

“责任追究制度的建立，重要的是要有明确的责任追究主体。”[4]追究主体的权威、公正与否直接关系到责任追究能否落实到位、追究结果是否科学合理。目前，我国重大行政决策终身责任追究主体存在片面和单一性，导致相关权力机关、司法机关、媒体及公众的问责力度比较薄弱，由此重大行政决策终身责任追究的过程和结果也难以得到公众的信服。按照追究主体是否存在于行政系统内部，可划分为“同体”责任追究和“异体”责任追究，实践证明，行政系统内的“同体”责任追究效率高、执行力强，并且具有较强的专业性，但囿于上下级之间的“牵连”关系，使很多责任追究难以做到客观、公正。

缺乏“异体”责任追究的重大行政决策终身责任追究是苍白无力的。事实上，现行法律框架下“异体”责任追究仍有待加强。首先，人大作为我国最高的权力机关，各级政府都要对其负责，其自然具有追究的职权，但在责任追究实践中，人大对行政机关的重大行政决策的监督并没有完全发挥应有的作用。其次，重大行政决策终身责任追究没有纳入行政诉讼受案范围，导致检察机关对政府重大行政决策的合法性审查不到位，也极大地削弱了司法机关在重大行政决策终身责任追究中的地位。最后，由于缺乏相应的问责渠道与机制，媒体和公众在某种程度上只是在舆论上给政府施加压力，对于政府追不追责、如何追责并无太大的影响，这就难免会出现消极追责的问题。由此可见，多元化追责主体的缺位使得重大行政决策问责结果的公信力和权威性在很大程度上有所降低。

（三）重大行政决策终身责任追究的对象不够明晰

“有权必有责，用权受监督，违法受追究，侵权须赔偿”是法治政府依法行政的基本理念，行政决策失误必须要有明确的责任人来承担相应的责任，否则重大行政决策终身责任追究制度的公正性、权威性就会大打折扣。在我国，由于特殊的历史原因，党政之间、不同行政部门之间的职责交叉现象还大量存在，对权力和责任划分在有些方面很不明晰。[5]一方面，在我国现行体制下，一些行政领导干部同时兼任人大代表、政协委员等职，不同的政治身份之间存在的职能交叉导致相关部门难以准确合理地界定追责对象，这种责任主体自身权责不清给责任的追究和认定带来了困难，同时各职能部门上下级之间职能重叠、事权不清，也导致了在出现问题后很难科学界定责任的大小；另一方面，依据我国宪法和相关法律规定，各级政府实行行政首长负责制。然而，在实践中，行政决策往往是党委集体作出的，领导干部只享有行政裁量权，负责执行具体事务，倘若党委集体决策失误，往往会因找不到具体的责任人转而追责领导干部，这显然有失公允。即便是追责党委集体，而相关人员责任的量化无疑又是个难题，因此，“高级行政官员即使是决策观点的形成者，却因为不直接发布决策而游离在责任追究模式之外”。[6]

（四）重大行政决策终身责任追究制度的规定不具体

在实践中，因重大行政决策终身责任追究制度缺乏具体的规定，可操作性不强，对追究的责任惩罚的力度不够，往往会导致责任追究难以到位。这主要体现在：首先，行政问责尚未法制化和制度化，容易受领导批示和社会舆论的影响，存在畸轻畸重的情况。[7]而责任追究程序不健全，在追责过程中就易受到问责对象“背景”、“实力”、“关系网”等因素的影响，造成责任追究的困难。其次，对被问责的领导干部的复出、提拔缺乏程序规定，导致重大行政决策终身责任追究的效力大减或流于形式。被问责的领导干部“异地复出”、“带病提拔”的情况，在一定程度上降低了党和政府在公众中的威信。第三，现有责任规定存在的不足。在《中国共产党章程》（以下简称《党章》）中的党内撤职以及在《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）中的撤职都没有规定相应的适用条件，且《党章》中并没有说明重大决策失误是否给予纪律处分。[8]第四，重大行政决策的终身责任追究制度与刑法上的追诉时效的法律规定存在一定的冲突和矛盾，重大行政决策的终身责任追究制度有违法律上的时效制度，二者在现有的法律框架内无法有效衔接。因而，重大行政决策的终身责任追究制度在实际操作中就沦为了一纸空文，发挥不了应有的作用。[9]第五，重大行政决策的终身责任追究制度中的同体问责没有回避制度，难以避免“官官相护”；重大行政决策责任追究过程中的重要信息未予以公开，难以规避“暗箱操作”；重大行政决策责任追究过程中的相关利益人未能参与听证，难以保障责任追究的公平与公正。

二、构建重大行政决策终身责任追究制度面临困境的原因

（一）法律制度不健全使重大行政决策终身责任追究于法无据

当前，重大行政决策责任追究的运动式、非常态化与责任追究领域法律不健全有着较为直接的关系。首先，在全国范围内并没有统一的、有关重大行政决策责任追究的法律，仅在《公务员法》、《行政机关公务员处分条例》等法律法规中有一些相关的规定。一方面，虽然《中国共产党党内监督条例（试行）》和《中国共产党纪律处分条例》等党规党纪对决策失误责任追究做了规定，但其并非是法律，且仅是针对党内的领导干部做出的；另一方面，虽然各地立法不少，但效力层级较低、适用范围有限、宽严不一等问题的存在也给决策责任追究带来了诸多困难。其次，重大行政决策终身责任追究的相关规定过于原则，不易操作。如《宪法》和《地方组织法》中都规定了各级人大及其常委会“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”，但对“重大事项”却没有明确的界定，致使这一规定难以量化，以至于各地的“面子工程”很少经过人大的表决通过，进而导致了公共财政和资源的巨大浪费。

（二）法治文化欠缺对重大行政决策终身责任追究制的负面影响

由于缺乏法治文化与官员问责的政治文化传统，尤其是法治观念的缺失，严重阻碍了我国行政决策的民主化、科学化进程。在行政决策过程中主要表现为：从行政决策的理念来看，“官本位”思想还根深蒂固地存在着，行政决策权还经常呈现出膨胀的态势，因此在决策时往往忽视公众的诉求，不以人民的实际需求为导向、不以国家权力为核心；同时，因公众参与不够广泛，一旦失误便以“缺乏经验”、“交学费”为由推卸责任。从领导干部自身来看，他们往往只重视手中的行政决策权力而忽视行政决策责任，在作出涉及公众利益的重大决策时缺乏基本的法治思维，为了追求政绩和效率，他们往往不遵循法定的标准和程序，而是把个人意志凌驾于宪法和法律之上。

（三）权力配置不健全增加了构建重大行政决策终身责任追究制度的难度

权力配置不均和运行缺乏监督是构建重大行政决策终身责任追究制度困境的重要原因。首先，在权力配置层面，存在党与政府之间的权力边界模糊即“党政不分、以党代政”的问题。具体到行政决策中，就是因党政职责部门权限不清，故而在行政决策追责中无法明确责任人。其次，在权力运行层面，政府超越法律的授权范围，人大未尽到应有的监督职责，权力缺乏有效的监督等，当重大行政决策终身责任追究触及权力本身时便很难再进一步。正如孟德斯鸠所说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人使用权力一直到遇到有界限的地方才休止。”[10]

三、构建重大行政决策终身

责任追究制度的路径

构建重大行政决策终身责任追究制度的路径可以分为基本原则和具体途径两个方面，从应然的角度讲，重大行政决策终身责任追究需要一定的原则指引和评价以实现其公平、合理；从实然的角度讲，唯有依赖切实可行的路径，重大行政决策终身责任追究制度的价值目标才能得以实现。

（一） 构建重大行政决策终身责任追究制度的基本原则

⒈权责一致原则。所谓权责一致原则，是指行政官员享有的权力与其承担的义务具有高度的一致性，即行政官员在依法享有权力的同时也必须承担相应的义务，即权力有多大，责任就有多大。[11]对此，笔者认为可以从两个方面加以理解：一是领导干部享有权力是以承担责任为前提的，二者必须高度统一、不可分割。“从规范意义上说，问责是由授权产生的。”[12]问责是授予权力发展的必然结果，凡权力行使必定承担相应的责任。二是责任承担的多少与权力的大小之间存在正相关关系，两者在量上保持一一对应。也就是说，根据领导干部的不同职位和级别追究不同程度的法律责任，领导干部的权力越大，其承担的责任就越大，反之亦然。

⒉责任追究法定原则。所谓责任追究法定就是法定追究主体按照法定的程序、方式追究责任主体相应的法律责任。具体体现在：一是追究主体法定化，即由法律明文规定的机关追究责任，如党委和人大追究领导干部的政治责任，上级行政机关追究其行政责任，司法机关追究其刑事责任；二是依法追责，在追责过程中的各个环节都应当由法律进行规制，即由谁来追究，启动的方式，如何追究，作何处罚等应按照法律的规定进行；三是责任法定，即领导干部承担责任的大小应当与决策损失相适应、过错程度相符合，问责时选择对领导干部的合法权益损害最小的方式，以约束追责的自由裁量权，做到对领导干部在追责上的一视同仁。

⒊程序公开原则。程序公开是现代民主政治的基本原则，应将追责的原因、程序、结果尽可能地公开，这既可以通过公众知晓来避免暗箱操作，又可以通过激发公众参与的热情来维护自身的合法权益，推进责任政府建设。责任追究旨在维护最广大人民的根本利益。具体而言，追责公开要求全方位、持续的公开，除涉及国家秘密事项可以不予公开外，包括事前追责事由与依据，事中追责的调查材料和事后的处罚措施，针对不同的追责对象可采用不同的公开方式。一方面，追责公开会缩小追究主体滥用私权的空间，防止包庇或纵容现象的发生；另一方面，将追责过程置身于公众的监督之下，能够增强追责结果的公信力。

（二） 构建重大行政决策终身责任追究制度的具体路径

⒈完善与重大行政决策程序相关的立法。首先，从国家层面要尽早出台《重大行政决策程序条例》，在全国范围内确立统一的规范，可采用概括加列举配合兜底条款的模式对重大行政决策予以量化，区别于一般的行政决策，但必须符合宪法的基本精神、基本原则。各地可在不违背上位法的情况下因地制宜地设立本地重大行政决策目录，科学界定本地区的重大行政决策，罗列重大行政决策的责任清单。同时应明确规定具体的免责情形。其次，在《重大行政决策程序条例》中应详尽规定问责范围、问责对象、问责主体、问责程序和问责对象的权利救济途径；明确公职人员职务行为的民事和刑事责任的追诉时效不受年限的限制，在司法上实行终身追诉制度。第三，加强党的制度建设，切实做到以严密完备的党规党纪约束领导干部决策，待条件成熟时再通过制定法律的方式将党规党纪转化为法律，从而将其上升为国家意志，实现党内规章和国家法律的有机衔接，形成多层次、全方位的责任追究法律体系。最后，对重大行政决策“签字背书”，明晰各自责任，区分不同环节的直接责任人，遵循“谁决策、谁负责”的原则，进一步明确责任主体，建立行政决策连带责任制度。[13]总之，通过立法，实现重大行政决策终身责任追究制度与国家相关法律的衔接，做到责任追究时有法可依、有据可循，进而实现重大行政决策终身责任追究的规范化、制度化和法治化。

⒉增强行政领导的责任意识和法治观念。法治理念要求政府的所有公权力都应在法律的框架内行使，即政府行使的一切权力都要受制于法律。[14]因此，一方面应通过培训和党组织生活会等方式增强广大领导干部的责任意识，树立起为公众服务的理念，摆脱“官本位”思想的束缚。领导干部在作出重大行政决策时，要以人民利益为出发点，要“权为民所用”，而非将其作为自身升迁的渠道。此外，要重视行政决策法治化的宣传教育，营造责任意识文化氛围，从根本上提升领导干部对重大行政决策终身责任追究制度的认同感。另一方面应将领导干部决策的实际效果纳入责任绩效考核的范畴，用制度推动领导干部责任意识的提升。通过不断健全干部选拔任用和管理监督制度，使负责任的领导干部得到提拔，不负责任的领导干部受到严厉的惩处，以此为导向促使领导干部形成“责任重于泰山”的权力观。在绩效评价中，上下级以及相关决策人员的责任可以从行政职权、自由裁量和执行正确性三个方面加以考量。“明确各级政府和各部门行政首长及相关人员的政治责任、行政责任和法律责任，形成完整的政府责任链条”。[15]这样，才能规范、引导领导干部依法行使决策权，形成正确的权力观，真正“把权力关进笼子里”。在追责过程中，要坚持运用法治思维和法治方式，全面落实依法治国基本方略。 但构建重大行政决策终身责任追究制度不能只重视培育法治理念，如果领导干部思想品德方面存在问题，则必然会导致决策失误频现、相互推卸责任的后果。故而要借鉴我国古代“修齐治平、崇德重礼”的传统文化，以道德责任约束领导干部的决策行为。

⒊科学厘定权力的边界，规范重大行政决策中的行为。权力没有明晰的界限，就会因滥用权力损害公共利益，导致失职、渎职现象频出，因此，必须明确权力的边界。首先，要明确各职能部门及其管理者的权力。具体来说，就是在政府内部理顺纵向和横向部门之间的关系，准确、合理地界定职责权限。在部门内部，各岗位之间，上下级之间的权责也要规范化、明确化。[16]这样，既能实现合理分权，又能妥善解决党内追责和行政追责的交织问题。其次，以完善和健全的行政决策监督制度制约重大行政决策权的行使。强化人大的监督职能，加强社会舆论的监督，媒体、公众可以公开对行政决策提出建议和意见；通过第三方机构对决策失误进行评估，保证追责的公正性。这就意味着，在重大行政决策作出后尚未产生重大影响之前，可以通过外部监督的方式对其存在的问题进行纠正，使得在启动责任追究制度前有补救的机会。第三，建立全国性的重大行政决策备案审查制度，将所有符合标准的重大行政决策进行备案审查，包括参与官员、具体决策的内容、评估结果等。在全国性的备案审查制度约束下，领导干部不会因转任、升迁等因素逃避责任，从而有效地规范重大行政决策权的行使。第四，对县以上党政机关“一把手”的权力加强监督，建立“权力清单”制度，明确其应有的职权，将部分权力下放给相应的工作部门，进而消除权力设租、寻租的空间，防止公共权力异化。同时，要发挥领导班子民主集中制的优势，把民主与法治结合起来，科学、合理地作出行政决策。

重大行政决策终身责任追究制度，实质上是对领导干部在任职期间工作的一种连带保证，其目的在于促进决策科学化，建设法治政府。当然，重大行政决策终身责任追究制度的建立和完善是一项系统工程，涉及到诸多具体环节，需要各方形成追责的合力，重点在于培育领导干部的法治思维，难点在于规范决策权的行使。基于此，重大行政决策终身责任追究制度应成为责任追究中的新常态，这样，才能发挥实质性的功能和效用，才能使做出的重大行政决策能够满足不同社会阶层的利益诉求，促进社会的公平正义；才能有效地遏制决策过程中出现的腐败行为，推进国家治理能力的现代化。

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（责任编辑：牟春野）

The Dilemma and Path Choices of the Construction of Lifelong

Accountability Systems of Major Executive Decisions

Nie Shuaijun

Abstract：According to the requirement of whichever，the theory of democracy and monocracy or the building of a responsible government，leading cadres should be liable for their executive decisions.The construction of lifelong accountability systems of major executive decisions is not only the objective requirement of the rule by law，but is also the due obligation of the construction of a government ruling by law.For this，intentions are made in this text to start from the dilemma of the construction of lifelong accountability systems of major executive decisions in our country，and to propose constructing lifelong accountability systems of major executive decisions based on the analyses of the causes of problems.

Key words：major executive decisions；lifelong accountability systems；leading cadres