新型城镇化背景下地方政府环境治理能力提升：价值、困境与出路

刘兴鹏　东晓

摘 要：地方政府环境治理能力是指以地方政府为主导的各种公共的或私人机构在管理地区生态环境过程中所实际拥有的能力。目前，在推进新型城镇化的背景下，地方政府环境治理能力的提升还面临着理念、制度、机制等诸多困境，因此，提升地方政府环境治理能力，必须走生态化、可持续、以人为本的新型城镇化道路。

关 键 词：新型城镇化；地方政府；环境治理能力

中图分类号：D630.1 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2015）07-0008-07

改革开放以来，我国的城镇化建设取得了长足的进步，城镇化水平不断提升，城镇规模不断扩大，城镇面貌焕然一新。近年来，党中央明确将城镇化建设作为保持我国经济可持续增长的主要动力，通过推进城镇化建设来释放蕴藏的巨大内需潜力，进而促进我国经济的持续健康发展。党的十八届三中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化，对于生态环境保护则提出建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。同时，在城镇化建设方面，强调走新型城镇化道路，坚持以人为本，保护生态环境。上述要求为新型城镇化背景下如何提升政府环境治理能力指明了方向。

一、新型城镇化背景下地方政府环境

治理能力提升的价值

就目前而言，各级地方政府承担着环境治理的主要职责，因此，新型城镇化战略的实施依赖于地方政府，各级地方政府已成为新型城镇化的主要推动者。换言之，地方政府环境治理能力的提升是对推进国家治理体系和国家治理能力现代化的有力回应，对于新型城镇化也具有重要的推动作用。

（一）有助于完善国家治理体系，提升国家治理能力

党的十八届三中全会指出：全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。“国家治理能力是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面”。[1]如果说，国家治理体系解决的是国家治理的制度性框架问题，那么，国家治理能力则是为了解决如何切实发挥国家治理体系的独特功能问题。“国家综合治理能力不是政府多项能力的简单相加，而是所有能力构成的一个有机整体”。[2]因此，推进国家治理能力现代化，既要着眼于大局又要落脚于小处，而环境治理能力是政府治理能力的重要组成部分，是衡量政府治理能力与水平的重要方面。

由于生态环境具有自身的特殊性，学界一般将其界定为公共物品。政府作为公共权力的执行者，为公众提供符合需求的公共产品和服务并对环境公共事务进行管理是应尽的责任。当下，我们可以将政府环境治理能力理解为：以政府主导的多元化的治理主体在生态环境的管理和治理过程中所体现出的能力。主要包括对环境发展规律和特点的认知与理解能力，对环境污染的预防和控制能力，在环境治理中的规划能力与执行决策能力，制定合理的环境保护政策的能力，促进环保行业经济发展的能力，应对突发环境问题的能力，学习先进的环境治理技术的能力，等等。政府环境治理能力是国家综合治理能力中不可或缺的一部分，而在环境公共物品主要由地方政府提供的前提下，地方政府环境治理能力的提升必然会促进国家治理能力的提升。

（二）有助于我国新型城镇化战略的实施与推进

相互依存、相互制约是生态环境与城镇化之间关系的真实写照。一方面，城镇及其周边地区的自然环境会随着城镇化战略的实施发生显著改变；另一方面，城镇化战略的实施需要从生态环境中获取资源，生态环境的显著变化必然对城镇化水平产生影响。相互依存与相互影响是城镇化与生态环境关系之间最为明显的特点，即当生态环境受到保护与改善时，有助于城镇化水平的提高和城镇化进程的加快；反之，生态环境一旦受到损害则会阻滞城镇化进程。[3]当下，我国生态环境总体形势不容乐观，如果不能遏制生态环境恶化的趋势，那么，我国城镇化的进程与发展势必会出现迟滞现象，因而迫切要求提升地方政府环境治理水平与能力。

截止2014年底，我国的城镇化率已提升到了54.77%，城乡社会面貌发生了巨大的变化。党的十八大以来，走新型城镇化道路已成为党和政府的重要战略部署。新型城镇化是生态型的城镇化，生态环境的和谐美好是其重要特征；新型城镇化是以人为本的城镇化，注重人的发展是其重要内涵。经过改革开放30多年的快速发展，走传统的城镇化发展道路所带来的红利已消耗殆尽；随着生态环境的恶化，城镇化建设面临的各种困难和问题也开始凸显。例如：多年来比较粗放的发展方式对资源和环境造成的巨大浪费与破坏，不少地方经济的快速发展是以浪费资源和牺牲环境为代价的。国内大中城市不断出现的 “垃圾围城”“十面霾伏”便是生态环境恶化与生态危机的表现。因此，实施新型城镇化战略应当摒弃传统的城镇化模式，积极应对已出现的各种生态环境问题，推进地方政府环境治理能力的不断提升，走以人为本、绿色生态的可持续发展道路。

（三）有助于重塑政府形象，增强公众对政府的信任

政府信任反映的是公众与政府之间的关系，它是指社会公众对于政府信用度的一种主观认知与价值评价，它是政府行政行为所产生的信誉和形象在社会组织和公众中所形成的一种心理反应。[4]由于政府信任是公众对政府行为与能力认知的评价，因此，其在很大程度上反映了公众对政府的满意度与信任度。据《小康》杂志的调查显示，政府信用以高达六成的关注度排在“公众最担忧的信用问题”之首。[5]绝大多数受访者表示相信中央政府，但有超过半数以上受访者表示不信任地方政府。搜狐网也曾以“你对地方政府信任度有多高”为题进行过调查，其结果显示，在总数49084票中，仅有450票选中对地方政府信任度在90%以上，占0.92%；信任度为50%的有43706票，占89.05%。这从一定程度上说明公众对地方政府产生了信任危机。

对于生态环境问题而言，政府始终扮演着“元治理”的角色。地方政府环境治理能力的提升对于推进市场主体的环保行动始终发挥着基础性的作用。但在现实中，地方政府往往只注重经济发展，忽视对生态环境的治理与保护，甚至以牺牲生态环境为代价谋求一时发展，对生态环境造成了极大的破坏。近年来，生态环境的负面效应逐渐显现，雾霾天气、水质恶化等环境问题极大地影响了公众的生活质量，引发了公众对地方政府的信任危机。实际上，政府能力体现的是政府满足公众需求、解决现实问题的一种可能性。政府的能力越强，公众对于政府潜在的绩效越有信心，从而也就越信任政府。因此，提升地方政府的环境治理能力，满足公众对于美好环境的期待，解决现实中存在的环境问题，已成为地方政府赢得公众信任的重要途径。

二、新型城镇化进程中地方政府环境

治理能力提升的困境

一直以来，中央政府对于环境治理与保护都高度重视，但地方政府对保护当地环境却缺乏应有的积极性有时甚至充当环境污染的“保护伞”。在环保领域，地方政府对于中央政府也往往采取“躲闪战略”，致使中央政府制定的环境保护政策和措施无法发挥应有的作用。因此，有学者指出，我们国家在环境治理问题上存在的政府失灵，是一种地方政府的失灵。[6]目前，提升地方政府环境治理能力存在以下诸多困境。

（一）理念困境：地方政府以人为本、生态保护意识不强

地方政府在推进城镇化过程中本应尊重经济发展规律和生态环境发展的客观规律，但在实践中其往往将城市化率、经济发展水平等作为主要发展指标，尤其在当下，保持经济平稳较快增长仍然是各级地方政府面临的一项重要任务，即用一定的经济总量来支撑上级指标的完成、税收财源的稳步增长以及经济发展相对速度的维持与赶超。因此，当本地的经济发展与环境污染治理发生冲突时，环境的好坏往往被抛在脑后，经济发展始终被放在首位。

在这种思路引导下，城镇化的推进多带有较为浓厚的人为色彩。具体表现在：一是经济利益至上，漠视生态环境。一些地方政府违背中央政策，大量引进其他国家淘汰的高污染、高耗能项目，无视其对生态环境的破坏。有的甚至为了增加地方财政收入与相关企业结成了利益共同体，成为污染企业的“保护伞”。二是在推进城镇化进程中缺乏整体规划，违背经济发展规律，行政指导色彩明显。一些地方热衷于“盖高楼”“造新城”，存在“见物不见人”现向，致使一些新城沦为“空城”“鬼城”。三是环境资源耗费巨大，浪费严重。一些地方各类经济技术开发区的开发与建设以及房地产业的发展都在很大程度上吞噬着仅有的土地资源，同时，大量人口涌入中小城市，造成了水、电、煤、气等供给不足，“拉闸限电”“限时供水”的情况在一些城市时有发生。

（二）制度困境：环境保护制度供给短缺

环境保护制度供给不足的表现之一是环境基本法律制度缺失。环境基本法反映了一个国家的社会公众对于环境法律的基本认识，其在一国环境法律制度构建中具有举足轻重的作用。在我国，诞生于1989年的《环境保护法》在2014年末做了较大程度的修改，如规定了生态红线制度，给予环境保护行政部门以行政强制执行权，采取环境标准与总量控制相结合制度、区域限批制度等。然而，这些制度却存在因配套制度供给不足而面临“实施难”的问题。同时，在立法程序上，新《环境保护法》在本轮修改中仍由全国人大常委会而非全国人大审议通过，所以也不能算作我国环境保护领域的基本法律，只能起到一定程度的补充指导作用。在实践中，新修改的《环境保护法》所拥有的法律适用效力等级并不优于《农业法》《林业法》等专项法律。因此，有学者指出，修改后的《环境保护法》依然面临权威性不足的困境。

环境保护制度供给不足的表现之二是环境保护行政机关的权威性不足。当下，我国地方各级环境保护行政部门依然沿用地方为主、双重领导的体制。地方政府环境保护行政部门官员的选任由同级政府统一负责，其经费运作、机构编制等都由同级政府部门统筹管辖。由于在人、财、物等方面受制于同级地方政府，使得地方环境保护行政部门执法的独立性大打折扣。也就是说，多数地方的环境保护行政部门在面对复杂的权力配置与利益分配时都显得比较弱势，其虽然拥有法律赋予的行政强制执行权，但在现实中却难以与地方政府保护主义叫板。

（三）财力与供给困境：环境事权与财权不匹配

一方面，地方政府面临的财权与事权不对称，使得其在对环境事务管理方面力不从心。1994年以来，随着分税制改革的推行，中央财政收入占全国财政收入的比重快速增长，地方财政收入从远远低于中央财政在2011年左右超过了中央财政收入。然而，在地方财政收入逐渐赶超中央财政收入的过程中却始终存在地方政府环境治理经费与投入不足的问题。以分税制为序幕的财税体制改革的重点在于财政收入向上集中，而对于财政支出问题，由于牵涉面广，涉及政府与市场边界的确定以及各级政府的职能问题，进展则相对缓慢。另一方面，地方政府身兼提供社保、医疗卫生、教育、环保等诸多公共物品与服务的职责，导致地方财力缺口不断增大。中央政府虽然通过财政转移支付等手段向地方提供了一定的资金，但转移支付往往是通过专户管理进行，其资金使用有明确的规定，而且配套制度极为严格，这就使得地方政府能够用在环境保护方面的支出捉襟见肘。在这种情况下，地方政府要想不断增加财政收入，就不得不加大对土地资源的转让与开发力度，同时以优惠的政策措施引进项目，吸引企业投资，进而带动本地区经济的发展，这就出现了投资者个人以资本为筹码向地方政府提出优惠条件的问题。而地方政府又难以拒绝引进项目或个人投资所带来的收益，其结果就是：地方生态环境的治理与保护被抛在了脑后，生态环境面临着更大的风险与威胁。

（四）合作机制困境：环境公共事务合作共治机制缺失

空气、河流等都是生态环境这个大系统的构成要素，它们一方面自成一个整体，另一方面又具有扩散性。生态环境要素的这些特点决定了很难将环境污染所产生的影响限制在某一特定的行政区范围内。由于生态环境要素的扩散性，在一个区域内排放的污染物常常会扩散到其他地区，最终造成的结果便是小范围污染突破行政区划的限制，演变为相邻区域的共同问题，这也被学界称之为跨域环境问题。[7]

然而，目前我国的生态环境管理体制呈现出的是一种行政权力分割化的状态。首先，由于将生态环境保护的责任给予了环保、水利、国土、林业等部门，其各自都拥有法律所赋予的生态环境管理职责，但是各分管部门之间却缺乏协调，这就在很大程度上分解与架空了环保部门“统一监督管理”的职能。其次，跨界生态环境问题受到行政区划分割，导致治理效率低下。在跨界环境治理方面，责任划分不明确，各行政区域之间缺乏沟通和协作甚至相互推卸责任。分散的环境管理模式导致各行政区各自为政，彼此相互脱节，加之信息沟通不畅，往往陷入了环境管理“囚徒困境”[8]。再次，缺少必要的协调议事机构。除了在重点流域和极个别地区建立了流域或区域尺度上的协调机构外，其它地区尚没有建立相应的协调机构。对于日渐增多的跨界环境问题，协调机构缺失问题愈显突出。流域管理机构存在着行政级别低、不具执法权、职能单一、权责不明等诸多问题，严重影响了协调作用的发挥。已有的区域性环境合作组织在合作的深度以及合作制度化等方面也都有待加强。

（五）公众参与困境：公众参与意识与渠道缺失

伴随着经济全球化而来的是社会利益主体的多元化，公众的民主意识、法治意识以及社会主体意识的不断增强。在政府环境公共事务处理与决策中，公众发挥自身作用的期望越来越强烈。面对大气污染、水质恶化等环境问题，公众开始自发地维护自身的环境权利并通过网络、媒体等发声，希望能更加切实地参与到政府环境治理实践中来。

然而，我国有关环境保护的政策与行动都采用自上而下推动的方式，政府主导已成为我国环境治理最为明显的特征。从总体上看，我国环境政策在制定、推行等多个环节中，公众的参与程度相对较低。在环境政策制定层面，公众缺乏制度化的参与渠道；在政策推动方面，由于采用自上而下的动员方式，公众往往只能被动接受，难有参与的空间。例如：依照有关法律法规，重大项目必须在通过环境保护部门全面环境评估之后方可新建，然而，公众参与、听证等体现公众参与公共决策的重要环节却并未体现在现行环评制度当中。因此，公众对环评制度产生了极为负面的印象，认为其只是走过场。同时，政府环境信息不透明，公众难以了解到相关的决策信息，往往都是在事后了才了解到实情，因而对政府决策的透明度与可信度均产生了怀疑。

三、新型城镇化进程中地方政府环境

治理能力提升的路径

（一）树立环境治理理念

地方政府应立足于我国当下面临的环境问题并将其摆在经济社会发展优先考虑的位置，把从以人为中心的价值观转移到人与自然和谐共存的整体价值观和生态经济价值观上来。将生态环境保护工作列入国民经济发展规划当中，通过各种手段扶持绿色产业发展，使生态化的发展模式得到认可，实现经济发展绿色化与生态化；同时，将生态系统理念融入城市建设与发展过程之中。从产业结构优化、能源结构调整、消费模式转变等多个维度推动城镇化建设走上绿色、生态与可持续的道路。强调推进生态城镇、生态园区、生态企业和生态产业体系的四位一体化发展，推广绿色生产与生活方式，进而营造一个产业协调发展、生活富裕、生态优美的宜居环境。应着力引导地方政府官员转变政绩观念，正视进而重视环境治理问题。 在具体行动中，真正重视生态环境保护与治理，将生态、可持续等发展理念落实到行动中，使经济社会发展朝着生态化、可持续化的道路迈进。

（二）完善环境治理制度

首先，在环境立法层面应具有较强的综合性，使现有的法律与新修订的法律之间有明晰的逻辑结构。《环境保护法》作为国家环境保护领域的基本法，应提高其法律适用权威性。同时，《环境保护法》的内容不能追求大而全，应当只包含对环境保护领域综合性目标与指导思想、基本原则等原则性、基础性问题的规定，至于具体的法律措施及实施法的部分交由相关单行环境法律去完成。其次，应当着力解决立法层面上出现的重叠问题，提升单行环境法律的可操作性。应当通过行政法规、地方性法规或行政规章将法律条文细化，使其适用标准统一，用统一的司法尺度处理环境纠纷。应消除各单行法之间的冲突与模糊地带，切实解决执法机构重叠与重复设置问题，使各部门之间的分工与责任明确而具体。再次，对于环境保护行政部门的权能加以明确和细化，对环境保护行政部门实行垂直管理。增强环境管理部门的独立性与权威性，使其在执法过程中更好地发挥监管实效。避免环境政策在执行中变样、走形，切实提升环境治理实效。

（三）建立事权与财权匹配的财税体制，提升环境公共物品的供给能力

我国财税制度改革的目标就是要建立与事权相匹配的财税管理体制。目前，中央政府在环境治理领域所推出的政策措施始终需要地方政府加以推行与落实，而现行的财税体制使得地方政府在环境治理支出方面难以落实到位。为此，首先，要建立规范的环境财政制度，明确中央对地方的环境保护转移支付方式；同时，明确各级地方政府的环境事权，给予地方政府相应的财权，使环境事权与财权相匹配，让地方政府能够获得来源稳定的环境治理资金。其次，要大力发挥市场机制在环境公共物品供给方面的独特作用。由于环境公共物品大都具有成本高、收益率低等特点，因而地方政府应当推出一些补贴和优惠政策，鼓励私人和市场主体投资经营一些环保公用设施。对于那些能够盈利的环保事业单位，可以实行企业化改革，这样，也可以吸收私人资本投资，地方政府可以在税收、资金等方面给予一定的支持。再次，在环境公共物品市场准入方面，应当进一步放宽条件。诸如在公园、旅游景点、气象服务等领域，应当制定民营资本进入经营的政策，体现公平竞争原则，打破部门利益垄断以及地方保护主义。

（四）构建环境治理合作机制

首先，应当明确规定环境保护领域，环境保护行政主管部门对于环境保护负有总的责任，而其他涉及环境事务的分管部门则处于补充和辅助地位。环境行政主管部门的监管是一种全方位、跨部门的综合监管，而各分管部门的监管是一种小范围、专门业务领域的监管。各分管部门有义务与环境保护行政主管部门做好沟通与配合。其次，进一步加强对跨界环境污染问题环境执法的监管，设置跨区域的环境管理机构和咨询协调机构，避免受到现行的行政区划以及六大环境督查中心的制约。加大跨域管理机构在环境污染管理与风险防范中的权能，严防地区与地区之间、部门与部门之间相互推卸责任。同时，建立环境执法监管共同责任机制。应当明确地方政府及有关部门在环境执法监管中的工作职责、工作流程、工作时限，通过建立制度化的部门联席会议、信息通报、责任追究等协同工作机制，形成环境执法的强大合力，切实缓解环保部门在日常执法中单打独斗的局面。再次，建立环保、公安联动执法工作机制。针对当下环境污染问题多发的态势，应当设立专门的环境行政执法队伍，与环保部门共同查处违法案件，使行政执法和刑事司法无缝对接，充分发挥二者在防范、打击各类环境污染违法犯罪活动中的作用。

（五）确保公众参与渠道通畅

首先，建立环境信息公开制度，保障公众的环境知情权。应完善现行的《政府信息公开条例》，对环境信息公开的内容、公开时限、公开程序及费用、公开对象、利害关系人的救济等均做出明确规定。其次，提升现有参与制度设计的实效性，切实保障公众的参与权。将公众参与界定为环境决策的必经程序之一，切实加大现行的环境评价制度、环境听证制度的公众参与力度，通过强化顶层设计，将公众参与纳入环境决策过程之中。同时，规范公众参与环境决策的基本步骤和具体要件，明确规定公众参与政府决策的流程与步骤，并且对公众参与环境决策所产生的效果及影响进行反馈和评估。再次，促进民间环保组织的发展壮大，使其成为政府与公众之间相互沟通的桥梁。因为在环境治理与保护中，环保组织在一定程度上能够消除政府与公众之间的误解。为此，在生态环境保护政策制定、环境污染治理和监管的过程中，政府应当寻求环保组织的合作与支持，携手做好生态环境治理与保护工作。

【参考文献】

[1]习近平.切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来[EB/OL].http：//politics.people.com.cn/n，2014-01-01.

[2]郑言，李猛.推进国家治理体系与国家治理能力现代化[J].吉林大学社会科学学报，2014，（03）.

[3]黄金川，方创琳.城市化与生态环境交互耦合机制与规律性分析[J].地理研究，2003，（02）.

[4]王和平.论政府信用建设[J].政治学研究，2003，（01）.

[5]刘艺，熊智.当前我国地方政府信任危机的成因及应对[J].湖湘论坛，2014，（05）.

[6]许庆明. 试析环境问题上的政府失灵[J].管理世界， 2001，（05）.

[7]东晓，刘兴鹏.新型城镇化进程中的中小城市环境风险及其防控[J].天府新论，2014，（05）.

[8]马强.我国跨行政区环境管理协调机制建设的策略研究[J].中国人口·资源与环境，2008，（10）.

（责任编辑：高 静）

Abstract：Local governments' environmental management ability refers to that various kinds of public and private institutions led by local governments have actual ability in the process of managing public affairs of area ecological environment.Currently，under the background of boosting new-type urbanization，improvement of local governments' environmental management ability still faces many difficulties such as ideas，systems，and mechanism and so on.Therefore，improving local governments' environmental management ability must pave the way for ecological，sustainable and human-oriented new-type urbanization.

Key words：new-type urbanization；local government；environmental management ability