PPP模式的国际经验与启示（二）

贾康

随着中国经济和社会发展步伐的加快，PPP模式在公共项目尤其是基础设施建设中的运用不再罕见，既有奥运场馆“鸟巢”、北京地铁四号线成功的案例，也有福建省桥梁建设项目、吉林省污水处理项目等失败的教训，总体来看还处于探索阶段。上期介绍的PPP模式的国际经验，对中国有如下启示。

构建健全的法律制度环境。目前，我国现行与PPP相关的法规政策多为部门规章或者地方性法规，权威性不足，部分文件之间甚至相互矛盾，因此需要出台国家级的法规政策来促进和规范其发展。

建立负责PPP项目的专业机构并确保其独立性。政府应设立专门机构负责PPP项目的设计、开发与监管，包括政策制定、项目规划、审批和确定项目优先顺序，并在机构下设立PPP项目采购、合同管理指导的经济咨询机构，利用现有具有专业知识的技术咨询机构，满足PPP模式在各行业的应用需求。

注重PPP因地制宜发展并注意把握时机。并不是所有的项目都适合使用PPP模式，政府考虑采用PPP模式时，需满足以下条件：一是服务对象欢迎私人部门的加入；二是潜在私人部门之间要有竞争，有竞争才能降低成本并提高效率；三是对私人部门的参与不能存在法规管制；四是产出可以被简单度量和定价；五是通过与私人部门合作带动社会投资。

建立并逐步完善PPP绩效考核机制。应逐步建立以财政为中心的PPP项目评价体系。首先，要构建PPP项目绩效评价体系，包括政府绩效评估、专家与中介评价和审计部门评估；其次，要强化PPP项目绩效评价管理，主要包括项目管理、完成时间、完成质量；最后，在政绩考核体系中，也可尝试把吸引多少社会资本作为重要的考核指标，推动地方政府积极推广和应用PPP模式。

构建合理的PPP监管体系。政府全过程参与PPP项目，需履行监管职能，要通过监管确定承诺机制，保证企业资产的安全性，降低融资成本，并给企业建立投资激励机制。政府监管必须能够保证企业生产或运营的可持续性，让接受监管的企业获得足够收益，覆盖运营成本，保证企业按时回收固定成本。

建立有效的风险分担机制。风险转移和风险分担是PPP模式的核心环节，在项目所处的不同阶段会遇到不同的风险。原则上，风险应由最能控制风险发生的一方承担，因此迫切需要建立公平、有效的风险分担机制。

根据实践大胆创新发展理念。政府决策程序的规范性和可能遭遇到的官僚作风，会使项目审批花费时间长且成本高，加上地方政府在履行合约过程中存在出现信用问题的可能性，都会使PPP模式项目被束之高阁或不了了之。只有通过创新发展理念，进一步加快行政审批制度改革，切实做到依法行政才能解决这样的问题。

积极培育契约精神、诚信的企业文化和提升专业素质软环境。政府与私人部门关系必须建立在平等的基础上，且必须有透明公开、可预期的政策制度安排，重合同、守信用、契约精神、诚信的企业文化是PPP模式的最佳环境。此外，需要政府方面提高PPP专业知识储备，提升专业素质软环境。

（英国、澳大利亚、美国、日本等典型国家PPP发展及应用特征详见本刊官网www.jingji.com.cn）