如何确保国家财政安全

陈希琳

财政是整个国家经济运行的综合反映。财政安全是国家经济安全的核心内容之一。稳健财政、规避各类风险是中国经济发展的长期要务。只有财政安全，金融安全、企业减压增效、对外经济平衡、社会稳定等才有强大的财力保证。

地方债本身不是问题

政府债务问题特别是地方政府债务问题，是影响中国财政安全的一大核心风险。在北京大学中国公共财政研究中心主任林双林看来，这也是当前经济形势下，中国财政安全面临的最主要风险。但是，对于地方债问题要理性看待。

“中国现在的发展趋势是需要地方政府做一些事情，所以地方政府债务大也不奇怪。”林双林向《经济》记者分析称，很多基础设施项目都需要地方政府来做，而基础设施建设由于投资量大、回报期长，再加上有一些项目属于公共设施的范畴，是没有回报的，所以，地方政府有债务其实不足为奇。

债务本身不是问题，真正需要关注的是债务是否带来了对应的产出。“现在的问题是地方政府的基础设施项目，规划得并不好。城市‘越来越大’的发展方式并不对，现在各地都在摊大饼、占良田，不断建设新的开发区，盲目扩张，原有城区的基础设施反而建得不好，没有真正考虑城市的发展和老百姓的需求。”林双林说，如果国家对这种情况进行严格控制，地方政府又什么都不做了，还会削弱经济发展的动力，这是最麻烦的问题。

如果地方政府能够把项目的效率和质量提升，那么在未来，让人们来偿还这些债务，他们也可以接受，怕就怕这些都是形象工程、烂尾工程。所以对基础设施项目进行合理规划，就显得尤为重要。

“这已经不光是债务本身的问题，而是体制的问题，要让当地的老百姓充分参与城市的建设，不能来了一任官员，觉得在老城区做项目‘不显眼’，就跑去新城区圈一片土地做政绩，几年后他离开了，再来一任领导，再圈一片，这就陷入了恶性循环。”林双林说，要让地方来管自己的经济建设，让中央来管全国的社会福利，“但在中国，恰恰反过来了”。

如何把“地方债问题”中的“问题”二字去掉，显得尤为必要。“地方债问题如果比较严重，可能会拖累整个中国的经济，使财政安全问题恶化。”中国人民大学财政与税收研究所副所长、财政系主任吕冰洋向《经济》记者表示。

在吕冰洋看在，解决地方债最重要的方式，就是多重约束。“一是用行政手段约束地方政府，进一步加强财政资金安全监管和规范运行；二是用市场手段约束地方债类贷款，在银行贷款审批上更为严格；三是对地方政府举债用途进行约束，毕竟很多地方债都来自于地方政府的‘造城运动’。”

用PPP模式开辟新财源

但一味约束必将打压地方政府的积极性。林双林表示，地方政府的积极性亟待调动，这样才能促进中国经济发展。“地方政府做基础设施建设也是无米之炊，毕竟财政收入很少。虽然国家给予地方政府发行债务的权力，但由于债务是终身责任制，地方政府的积极性就不高了。”

“地方政府举债，很大程度上是因为财政收支出现问题，特别是‘营改增’，导致地方财政出现紧缺，所以要从改变政府间财政分配办法上做文章。”吕冰洋说，现在大家都在探讨一个问题，地方财政不够用，那么是给地方更多的税收，还是进行分成提高转移支付呢？每一个方案都有弊端。“只能两害相权取其轻，不能过多依赖转移支付，因为容易产生资源浪费。”

对于这一点，林双林也认为，一个可能的途径是，中央政府让一些税收给地方政府。“尽管中央政府自身的税收出现下降，但只有提高地方政府的税收份额，才可能刺激其积极性，例如增值税，过去让地方政府拿25%，现在给它30%或者更多，也可以避免现在税收返还过程中出现的一些问题。”

这样的方式尽管有效，但并不能从源头解决问题，最终还是要厘清财权和事权。“用自己的钱办自己的事是最有效率的。如果在事权上没有厘清，财权上又过多依赖中央财政资金，这样地方政府不就是在用别人的钱办别人的事儿吗？肯定没有效率。”吕冰洋说。

对此，华夏新供给经济学研究院院长、中国财政学会顾问贾康向《经济》记者表示，随着不断地探索，地方债的风险防范框架，前所未有地清晰了，“现在强调推进PPP创新，加大阳光发债力度，PPP是制度供给的伟大创新，它从融资角度切入以后，会提升到管理模式的创新”。

贾康认为，未来几十年，中国经历城镇化需要几十万亿元以上的投入，单凭政府投入显然是不能胜任的，这就需要通过推进PPP找到新的资金来源，同时和专业机构合作，消化掉潜在风险，“以后的市场经济更多要靠企业发挥作用”。

财政要进入新常态

中国经济增长速度的下滑也给财政安全带来一定压力。“维护财政安全，最重要的就是不要让债务膨胀，我们要看债务和GDP的比重，不是光看债务的规模大小。如果经济发展得好，债务就不是问题了。但现在中国经济出现下滑，这是最令人担心的。”林双林说。

随着中国经济进入新常态，中国的财政也面临着新常态。中国政法大学财税法研究中心主任施正文向《经济》记者表示，今年以来，受经济增长放缓、物价水平回落以及结构性减税等因素影响，财政收入增速持续较低。

“表现最为突出的是财政收入处于低速增长阶段，今年个别月份有些地方甚至出现了零增长甚至是负增长，虽然超高增长速度不是常态，但过低的增速也不是一个常态，新常态应该解释成，与当前我国经济社会发展相适应的财政收入状态。”施正文表示，这里隐藏着财政风险。

“现在的财政收入大幅度下滑，就是因为GDP增速下滑吗？事实并不是这样，经济增速下滑是财政收入下滑的一个重要因素，但并不是唯一因素。”施正文说，整个财政政策和税制结构也存在一些问题，在财政收入降低过程中起到了负面作用。

“今年GDP增速平均也有6%以上，有些地方的财政收入为什么降那么多？税收收入跟经济增长不完全同步，是因为税制安排，导致现在财政收入增速的降低比经济增速的降低还要快。”施正文表示，随着经济发展方式的转变，财政也面临着重要的调整和转型。如果转型调整不及时，就会演变成财政的风险，甚至会引发财政危机，必须要着眼长远，对未来的财税改革要有顶层设计。

吕冰洋表示，从长远来看，越是经济形势下行，越要发挥积极财政的作用，为企业减税，增加重点支出，不仅有助于稳定经济增长，也能推动经济转型升级。

“财政现在面临的压力确实比较大，一方面要保民生，另一方面要促增长，两方面支出都要增加。但我认为在经济面临危机时期，民生支出增长速度可以适当放缓，促增长相对更为重要。”吕冰洋说，一旦财政压力过大，就可以增加国债发行，但一定要强调促进经济增长的积极财政政策。

财政资金的使用效率需要进一步提高。施正文建议，财政资金在用于保障民生领域的同时，必须要优化投资领域，进行适度投资，避免搞重复建设，不做政绩工程，做符合市场需要的工程。

“最重要的就是建设资金不要‘撒胡椒面’。”对外经贸大学公共政治研究所所长丁建臣向《经济》记者表示，现在的财政资金分为两部分：保吃饭和搞建设，“对于保吃饭，需要精兵简政，控制‘三公’；对于搞建设，要充分运用市场力量，积极推进PPP、债务资金等手段，打开国际市场，筹集更多的财源，任何没有效率的财政筹措，必将带来更大的财政包袱，带来新的财政风险”。

防止系统风险转移

维护财政安全，关键之处在于要防止系统风险的转移，“例如金融风险和财政风险的相互转移，财政风险、金融风险向企业风险、国际收支风险进行转移，这些最终会成为整个社会的问题”，在丁建臣看来，维护财政安全要从宏观上着手。

从政府角度来说，丁建臣认为，应该构建廉洁政府，避免出现希腊式债务危机这种极端情况，积极寻求地方财政收支平衡，“政府在简政放权的过程中，要真正让看得见的手和看不见的手发挥调节作用，给经济增加活力，控制财政支出规模，进而提升国家综合治理能力”。

从金融角度来说，金融改革要充满活力，在人民币国际化过程中能够化解各类金融风险，通过金融体系向实体经济注入源源不断的活力。“10月19日，国务院总理李克强在座谈会上表示，要对困难企业不断贷、不惜贷，真正让企业渡过难关、产生效益。”丁建臣说，企业是关键，是财政之本，是经济增长的动力所在，所以要让中国的企业不管是民企还是国企都能通过现代企业制度的构建，真正产生效益，增加财政收入来源。

同时，从对外经济角度来讲，无论是“一带一路”战略的推进，还是亚投行的设立，无论是国际贸易收支的平衡，还是中国企业的“走出去”，都应该围绕国家财政安全这个核心。因为改革开放、对外贸易的核心目标，还是为了增加国家的经济实力。极端不平衡的国际贸易收支必将增大国家财政收支平衡的压力，构成对国家财政安全的威胁。

此外，从国计民生角度来说，要想国强民富，财政安全是前提。“强大的国家必然拥有强大的财政和富裕的居民生活。目前中国社会面临着一些风险，首当其冲的是贫富悬殊和阶层固化，特别是弱势群体缺乏保障，这都需要国家强大的财政给予支持和保证。”丁建臣说。