开发区再转型的突破口

冷静

在严峻的宏观环境下，开发区的发展遭遇到一系列挑战，靠廉价土地和粗放式经营的开发模式已经走到尽头。开发区正处于加快转型升级优化发展的关键时期。

2014年11月，国务院办公厅下发《关于促进国家级经济技术开发区转型升级创新发展的若干意见》。此前，国务院副总理汪洋公开表示，中国经开区未来将完成由追求速度转向追求质量、由政府主导转向市场主导、由同质竞争转向差异化发展、由硬环境见长转向软环境取胜等四大转变。

毫无疑问，一直面临严峻挑战的开发区，真正迎来新的变革契机。这一轮再转型，应从何处寻求突破呢？

六大转型路径

1984年，我国在14个沿海开放城市设立第一批国家级经济技术开发区。截至2014年7月，我国共有国家级经济技术开发区215个，涉及31个省、自治区和直辖市。此外，各地还设立了各种省级开发区1170个。通过30年的实践，已摸索出一套自我造血、滚动开发的新型创业模式，成为了所在地重要的经济增长点。

应该讲，开发区作为推动改革开放和技术创新的载体，已成为中国模式的重要标志之一。但进入新世纪以来，在全国各地经济开发区遍地开花、发展模式和产业结构日趋同质化的形势下，我国的开发区面临着一系列发展困境。开发区建设发展不仅面临着资源禀赋和环境容量的约束，而且在严峻的国际、国内宏观经济环境下，开发区的发展遇到一系列挑战，靠廉价土地和粗放式经营的开发模式已经走到尽头，开发区正处于加快转型升级优化发展的关键时期。

更为重要的是，随着世界经济多极化趋势的加快和我国逐步进入经济新常态，我国开放型经济的战略转型已迫在眉睫。我国各级开发区肩负的历史使命也正在相应发生着深刻的变化，这种变化着重体现在《若干意见》里，即使开发区成为“带动地区经济发展和实施区域发展战略的重要载体、构建开放型经济新体制和培育吸引外资新优势的排头兵、科技创新驱动和绿色集约发展的示范区”。

这意味着开发区不能再局限于对经济资源和技术产品的开发，而是要比以往更加重视对创新发展模式的开发。开发区已经被赋予转型升级探路者的新角色，将率先探索更多以发展模式创新驱动经济转型升级的新路径。具体来说，就是六大转型：

一是向集约型发展模式转型。在全国数量众多的各级开发区中，由于区位特征、资源禀赋、开发时间等原因，发展水平参差不齐，粗放开发和无序开发的问题仍然不在少数。此类开发区要获得持久的竞争力就必须着眼于通过优化投资结构和布局，提高单位要素的投资回报率，逐步实现由粗放型开发向集约型开发的转变。

二是向生态化发展模式转型。尽管我国多年来一直倡导绿色发展、循环发展、低碳发展，提出打造绿色GDP等生态经济理念，但一些开发区为完成投资任务和GDP考核，往往放任甚至主动招揽“三高”项目入驻。此类开发区要实现可持续发展就必须大力探索打破“边开发边污染”魔咒的生态化发展路径，逐步实现从生态破坏型开发向生态友好型发展模式的转变。

三是向区域化发展模式转型。由于行政归属权限和管理体制等原因，一些开发区与周边区域的协同程度不高，对周边区域经济社会发展的带动和支持作用不强，这不仅制约了开发区自身的发展，而且弱化了开发区带动周边区域协同发展的功能定位，必须使开发区真正实现从所在地区经济的“先行区”、“示范区”向“引领区”和“辐射区”的转变，从单向开发模式向互动开发模式的转变。

四是向市场化发展模式转型。目前大多数开发区都是在各级政府的规划和扶持下建立和发展起来的，导致一些开发区患上了“政策依赖症”，这一观念在政府简政放权的新形势下将会越来越不合时宜。推动更多开发区由政府主导向市场主导的发展模式转变，更多通过制度创新、科技创新激发内生动力和竞争活力，在市场经济的竞争中实现优胜劣汰已是大势所趋。

五是向创新型发展模式转型。不少开发区的产业以传统产业和一般制造业为主，重复建设比较严重，先进制造业和现代服务业发展相对滞后，创新能力建设存在诸多瓶颈因素。因此开发区必须要加快从投资驱动向创新驱动、资源依赖向科技依托、生产制造向研发设计转变，努力建设成为推进新型工业化的主导区、自主创新的先行区以及培育产业竞争新优势的“排头兵”。

六是向开放型新体制转型。随着我国各类要素价格的持续上升，各级开发区传统的引资优势受到了较大的削弱，这充分说明开发区单纯依靠廉价资源和廉价劳动力支撑的开放型经济发展模式终究是不可持续的。各级开发区必须要建立公平开放透明的市场规则，进一步确立企业投资主体地位，继续在构建开放型经济新体制方面创新探索，积累新经验。

先行者的经验

在亟需拓展发展新路径的大背景下，广州、天津、青岛、武汉、成都、南京、苏州、杭州等城市的開发区抢抓机遇，锐意进取，积极探索，开拓创新，加快从要素驱动、投资驱动阶段，迈向创新驱动阶段；从过度依赖人口红利、土地红利，转向依靠改革创新来形成制度红利，取得了转型升级的初步成效。具体来看，其经验主要包括：

第一，从“集聚产业”向“集聚要素、培育产业”转型。各类开发区通过搭建科技孵化器、生产力促进中心等创新服务平台，鼓励企业自主创新，提升核心竞争力，积极引导和支持创新要素向企业集聚，促进科技成果向实现生产力转化，加快构建“企业主体、市场导向、产学研联、政府扶持”体系，实现了从依靠产业转移实现“集聚产业”向集聚高级要素、培育产业的方向转变。

第二，从外向型“出口平台”向“内外兼顾、注重内需”转型。各级开发区通过加速从“出口平台”向“内外兼顾、注重内需”转型，一方面使开发区实现可持续发展，另一方面也使开发区转型与我国经济发展动力转型的宏观背景保持一致。随着中国经济发展水平的提升，不仅市场需求的规模会扩大，需求的层次也会提升，这为开发区的转型发展提供了难得的机遇。

第三，从“产业园区”向“产城融合”转型。为实现功能区与城市发展的一体化深度融合，各级开发区积极调整规划，包括空间布局、产业规划以及财政投入规划，将更多的土地和人财物向城市和社会发展倾斜；同时加快城市设施建设，完善学校、医院、社区、商业配套等城市功能要素。此外，为抵御产业和城市融合背景下人口不断集聚带来的社会管理压力，各开发区还在积极探索社会管理的模式创新。

第四，从“成本优势”向“创新优势”转型。随着资源、环境等因素制约程度的日益增强，各开发区的发展逐渐由粗放型向集约型转变，从“成本优势”向“创新优势”转型，使得开发区的经济增长开始主要依赖于生产要素质量和利用效率的提高。在开发区从粗放型转向集约型的发展过程中，各开发区普遍强调特色园区的建设，如“台资/德资集聚”、“生态集聚”、“知识产权园区”等，各地政府一般均依据自身的资源禀赋和发展条件对开发区开展分类指导。

第五，从“政策高地”向“本地根植”转型。各开发区围绕产业链上下游，依托龙头项目培育产业集群，提升各企业之间的关联性和黏性。为了应对国内人力、土地等成本提高引致的外企撤离趋势，相关园区开始转变“惟外资”理念，更加注重培育本土经济。如苏州工业园区大力实施“扎根计划”，旨在鼓励园区本土科技创新型企业跨越发展，并预留出近千亩土地为上市或规模化发展的科技型企业提供扎根园区和发展壮大的空间。同时，各开发区还进一步完善配套服务，包括优化行政审批、提供更加优惠的政策环境等。

应避免四个误区

误区之一：把转型升级的希望寄托在引进外资上。

只要一说到产业转型升级，我们首先想到的就是引进外资，引进高技术、高附加值产品。实际上如果我们引进了大量的国外高技术、高附加值产品，但自己仍处于产业链的低端，这就算不上真正意义上的转型升级。与此同时，我们也不能将开发区的转型升级寄希望于跨国公司自身的企业和产品升级。一些跨国公司出于自身转型升级的需要，可能会在各级开发区布局一些研发机构，进行一些产品升级，但产品的升级换代不能完全替代产业升级，无论生产服装、玩具，还是笔记本电脑，如果只停留在价值链低端的加工装配环节，其效益增长方式都是用人口红利换取低廉的加工费。

误区之二：把转型升级的方向局限在新兴产业上。

有些人认为，转型升级就是要淘汰传统产业和夕阳产业，发展新兴产业。从目前的发展态势来看，许多开发区均把发展新兴产业中的动漫产业、风能发电、物联网等放在了重要位置，且各开发区产业布局重复现象严重，内向性竞争态势明显。其实世界上没有绝对的夕阳产业，只有夕阳技术或夕阳思维。同样是制作服装，欧洲一些企业能够抓住行业本质，减少前导时间达到快速反应，盈利能力甚至强于火爆的“苹果”。相反，风光一时的光伏产业已经给现实敲了一记警钟，产业技术看似升级了，但日益膨胀的产能转瞬间就成为不良资产。所以说传统产业改变技术和管理制度，仍可以变成现代产业。而如果没有强大的原始创新能力，以及很好的科研成果商业化链条和服务，发展新兴产业拿到的可能还是利润的末端。

误区之三：把第三产业比重超过二产作为转型升级的唯一指标。

从世界经济发展过程来看，在以第三产业衡量国家发达程度的时候，即使是在最传统的工业和农业领域，美国也都是世界第一。这也是美国历经多次经济危机，而不至于像先前的西班牙和英国那样衰落的原因。美国制造业在最疲软的时候也贡献了13%的GDP，超过零售业、金融业等。国家如此，开发区也同样如此。一个开发区的二产占比高，还是三产占比高，完全取决于这个开发区在所处地区发展中的功能和职责。当这个开发区在区域经济中承担了发展高端制造业的重任，那么它的二产比重大于三产就是合理的，且这样的趋势会持续较长的时间。正确看待开发区产业结构与所在区域产业结构的关系，是我们妥善处理开发区转型升级的关键环节。

误区之四：开发区的快速转型升级可以实现。

从世界经济发展历史来看，产业结构转型升级并非朝夕之功。研究表明，劳动密集型主导产业在整个工业化进程中持续时间最长，占了发展期间的60%以上。美国自1814年到1980年间，劳动密集型工业占主导地位的时间为110年，占64.7%；日本1868年到1986年间，劳动密集型工业占主导地位的时间为80年，占75%；韩国1960年到1990年间，劳动密集型工业占主导地位为20年，占66.7%。雖然开发区的经济发展规律不同于一个国家，且随着技术创新和管理进步，其转型升级过程也可能会明显缩短，但由于经济规律的复杂性、多变性和不可预知性，开发区的转型升级绝不会是一年半载之功，那种政绩驱动的快速转型升级是不现实的。

（作者单位：山东省青岛市社会科学院）