英国绿色治理创新机制及对中国的启示

张敏

在近现代世界经济发展中，英国占据独特地位。作为工业革命的发祥地和世界科技发展的先驱，英国在产业创新理念和创新实践上均发挥着世界领头羊的作用。第一次工业革命奠定了英国在世界经济中的强国地位，也由此引发了其国内严重的环境污染问题。为应对这一发展中的新问题，英国创新性地开启了“绿色治理之旅”，逐渐形成了独特的绿色治理体系与机制，成为世界“绿色低碳节能”革命的引领者。

绿色治理理念的萌生：缓解增长与污染两难矛盾

依托本国储量丰富的矿产资源，英国成为世界工业革命的发源地，并率先在世界上实现工业化和城市化。然而，经济持续增长却带来了始料未及的严重环境污染问题。大约从19世纪末起，居民生活环境恶化，饱受疾病困扰。1952年冬季伦敦遭遇了一场严重雾霾，造成约数万人死于呼吸系统疾病。

在这一形势下，英国政府开始意识到工业快速发展推动了经济增长和技术进步，但同时滋生了严重的环境问题，如果不加重视并任其发展，将给整个社会酿成环境大灾难。从利用各种技术手段，治理空气污染、水质污染开始，英国绿色治理理念逐渐增强，治理手段也日趋完善，在不同时期力求实现经济增长、环境保护、社会发展的三者兼顾。

构建绿色治理体系的主要路径

绿色治理理念从萌生到实践经历了相当的历史时期，其治理路径和体系也在摸索中不断完善。就目前而言，英国的绿色治理体系包括了几个不可或缺的因素：（一）技术进步推动末端治理升级为源头治理，引领环保革命；（二）制定一系列法规，从法治角度增强社会和公民对绿色治理的认识，带来法治变革；（三）及时对未来世界变化发展做出准确预判，提出前瞻性战略和政策，引领全球绿色治理发展趋势，催生低碳革命；（四）依靠财税手段和市场机制，实现绿色治理理念的市场化运作；（五）配合政策和法规，调整政府管理机构，实现政府对绿色治理的有效决策和监管。

在上述因素共同作用下，从历史演变角度看，英国绿色治理发展中带来了一系列重要的变革和革命，对全球环保、节能、绿色低碳产业的发展产生了划时代的影响。英国在创新理念、制定法规、实施战略和发展绿色产业方面，创下多个世界第一。从环保化进程开始，英国在绿色治理上开启了一个个绿色创新进程。

首先，英国是世界“环保革命”的最早实验地。工业革命带动了英国经济快速发展，但接踵而至的是严重的环境污染问题，如泰晤士河流域的严重污染。流经英国十多个城市的泰晤士河的水域污染在19世纪末期开始加剧，瘟疫、疾病滋生，酿成社会问题。初期的治理对污染末端的疏堵为主，依靠物理和化学方法，将污染物拦截后集中处理，如1887—1891年，英国在泰晤士河流域修建了拦截式地下排污系统，在伦敦下游河口处修建了污水仓库以储存污水，在排污口采取了化学沉淀法（石灰和铁盐），以减少污染物负荷量。然而，这种治污法无法控制和减少来自源头的污染物，更无法养成公民自觉的环保意识，进行下端治理需要花费大量的开支，部分抵消了工业增长带来的财富，治理效果难以持续。为改变这种末端治理带来的严重后遗症，20世纪60—70年代，英国政府创新治理方法，依靠技术进步，将末端治理改变为源头治理，下令将泰晤士河流域的工厂外迁或关闭，严格限制未经处理的废水、废弃和生活用水直接排入泰晤士河，这次治理效果十分明显，源头治理从此成为环保理念创新的重要举措。

其次，开启绿色治理的法治化进程。通过制定和颁布一系列法规，推动法治变革，增强公民绿色治理理念和社会意识。技术进步和理念创新成为绿色治理的重要组成部分，但只有将绿色治理理念上升到国家法律层面，绿色治理理念的推广和发展才有法可依。因此，从立法路径推动绿色治理始终是英国政府优先考虑的行动之一。在环保领域，20世纪50年代，为治理“伦敦雾霾”，1956年，英国通过世界上第一部大气治理法——《清洁空气法》，突出了“治理”的法律特性。法规要求伦敦城内的发电厂全部迁到郊区；在规定的城区内只能使用无烟燃料；大规模改造居民传统炉灶，冬季逐步采取集中供暖，以减少煤炭的使用。从20世纪60年代开始，英国政府通过立法，先后制定了《河流法》、《水资源法》、《水法》、《污染控制法》等一系列法规，开启了欧洲绿色治理的法治化进程。从20世纪90年代起，尤其是进入21世纪以来，英国在可再生能源、应对气候变化、发展低碳经济等领域均提出了具有划时代意义的法规。如在节能、清洁能源和提高能效领域，为推动可再生能源的开发和利用，英国颁布了《电力法》（1989年）、《可再生能源义务法令》（2002年）和《可再生交通燃料义务法令》等。

第三，凭借其在全球气候变化领域的独创话语权，英国成为掀起未来全球低碳革命的领航者，将引领全球产业的重大变革。当前世界各国在应对全球气候变化过程中，都自觉地将发展绿色经济、低碳经济、节能产业等作为经济增长的重要关切，绿色环保、低碳经济等概念几乎家喻户晓，耳熟能详。然而，这些概念的最先倡导者却源自于英国。“绿色经济”概念由英国经济学家戴维·皮尔斯（David Pierce）《绿色经济蓝皮书》首次提出。2003年英国政府能源白皮书《我们能源的未来：创建低碳经济》中，将绿色经济概念应用于可再生能源产业，首创“低碳经济”概念。英国政府前瞻性地指出：21世纪经济快速发展将会给全球能源安全和气候变化造成危害，必须从法规和政策层面上，及时采取应对措施。2006年10月30日，受英国政府委托，前世界银行首席经济学家尼古拉斯·斯特恩爵士（Nicholas Stern）主持发布《斯特恩评论》（The Stern Review），将全球变暖定性为“全世界见过的最大的市场失灵”，引起了国际社会的高度关注。《斯特恩评论》推出之后，应对全球气候变化不只是个经济问题，成了全球性政治问题。不管《斯特恩评论》中的结论是否过于耸人听闻，或被认为可能是英国政府的一场“阴谋论”，英国在应对全球气候变化领域从此掌握了话语权。英国率先付诸实践，在2008年11月26日颁布了《气候变化法》，成为世界上第一个为应对气候变化而在国内单方面立法减排的国家。英国正式承诺在2050年将温室气体在1990年基础上减少排放80%，并建立了与立法绑定的政府“碳预算”五年计划，创建气候变化委员会，就气候变化法的执行和落实情况进行监督。

应对气候变化的中长期目标是实现经济方式的转变，从传统高排放、高污染、低能效经济结构向低排放、少污染、高能效的低碳产业转型。因此，紧接着于2009年7月15日，英国政府公布了《英国低碳转型发展计划》 （The UK Low Carbon Transition Plan），明确提出了英国向低碳经济转型的一系列行动计划。这是英国在应对全球变暖方面出台的又一重大举措，标志着英国政府在向低碳经济转型中扮演全球领袖角色。在英国政府的推动下，2011年欧盟委员会提出了《欧盟2050低碳经济战略》。

第四，创建绿色财税体系，利用财政工具和市场力量，宣传绿色理念和进行低碳市场交易实验。绿色财税体系构成了绿色治理体系的重要组成部分，主要包括：1、气候变化税。为了提高能源效率，促进温室气体的减排，英国政府决定引入气候变化税（Climate Change Levy，CCL）作为英国气候变化总体战略的核心部分。1999年3月，英国议会通过了征收气候变化税的预算案，2001年的4月1日气候变化税开始生效。气候变化税是针对非民用部门，即工业、商业和公共部门的，不包括民用部门、交通部门、非商业用户（如慈善团体）、国外用户、能源转换和输配部门，以及消耗能源产品用于非燃料用途的部门（如化学工业）。税收对象是为这些部门提供能源产品的供应商，一般每三个月申报和交纳一次。应税的能源产品包括：电力、天然气、液化石油气、煤炭、焦炭、煤焦油，石油不在应税能源产品之列（另有专门税种）。

2、碳预算。继英国颁布《气候变化法》之后，2009年4月，英国财政部发布的“2009财政年度预算报告”中首次设定“碳预算”。“碳预算”是指为保持二氧化碳排放与生态容量之间的平衡而确定的碳排放量，实施“碳预算”既有减排考虑，也兼顾低碳经济成为新经济增长点的战略目标。作为英国绿色财税工具之一，“碳预算”明确提出，2008年至2022年期间，每五年为一个周期，设立三个碳减排周期，力争使英国在2020年的碳排放较1990年减少34%，2050年较1990年降低至少80%，这些减排目标较之英国政府之前提出的相关减排目标，力度更大，英国成为全球第一个在政府预算框架内特别设立碳排放管理计划的国家。

3、碳排放交易市场。早在2002年，英国就自发建立了碳排放交易体系，成为全球首个在全国范围内建立碳交易市场的国家，约有33家企业参与碳交易。统计显示，从2002年至2006年的这四年期间，英国共减排720万吨二氧化碳当量。在伦敦证券交易所创业板上市的公司中，有六十多家企业致力于研发有助减少碳排放的新技术。2005年1月1日，欧盟排放交易体系启动后，为了避免双重规则，英国申请并经欧盟委员会批准，允许部分已经参与英国排放交易体系的企业暂时不加入欧盟排放交易体系，以保证两个排放贸易制度之间的顺利过渡。同时，为了协调英国排放体系和欧盟排放交易体系之间的关系，英国排放体系于2006年底结束。

相比之下，欧盟碳排放交易体系创建较晚，创建于2005年1月，其中2005年1月1日至2007年12月31日为试行阶段。2008年1月1日至2012年12月31日为正式启动阶段，限制排放的气体从单一的二氧化碳扩大到京都议定书中规定的所有六种温室气体。从2013年1月1日起，欧盟计划将这一碳排放交易体系扩大到全球航空领域，对抵离欧盟境内的各国航空公司实现碳排放配额。最终由于这一计划遭到了美国、日本、中国、加拿大等国家的强烈反对，欧盟被迫放弃，并对碳排放体系进行改革和调整。

第五，新设或调整内阁部门，发挥政府在绿色治理体系中的宏观调控和顶层决策作用。绿色创新理念和技术手段等付诸实践，政府在其中发挥的宏观调整和决策作用是不可或缺的。20世纪90年代末和21世纪初期，是英国推行气候变化法规和可再生能源法规的重要时期，布朗政府不失时机地数次调整内阁建制，通过创建、合并和调整，先后成立两个与绿色创新、绿色治理紧密相关的内阁部门。2008年10月，为有效贯彻英国的《气候变化法》，英国新设了“能源与气候变化部”，将以前分散在其他部门的能源政策和气候变化政策的相关决策机构合并。新设内阁主要有如下几点考虑：气候变化不仅危及全球环境，也是21世纪经济增长面临的最大挑战，英国应确保清洁、安全、可支付的能源投入发电和生产；提倡低碳和资源效率型社会意味着世界各国的生产和生活方式发生重大的结构性变革，并将影响到各国如何生产、开发、利用能源；能源生产、消费、开发与气候变化政策紧密，将开发清洁能源、可再生能源与减排目标相挂钩；将实现能源效率与低碳开发技术紧密结合起来，将气候与能源双重目标在政策制定、目标实施阶段实现有机结合，改变了过去单立气候目标与能源目标，造成不同部门之间政策目标相互冲突、难以衔接和效率低下问题。

紧接着在2009年6月，英国政府内阁改组，原商业、企业和制度改革部（BERR）与创新、大学和技能部（DIUS）重组为商业、创新和技能部（BIS），这一部门重点关注英国企业，特别是如何提升新兴绿色低碳产业的创新能力，通过提升绿色产业水平，实现技术创新、创新成果的商业化等方面进行政策规划和战略决策，推动英国向低碳经济转型，预判并及时应对全球气候变化对产业升级转型的潜在需求等。

对绿色治理成效的简要评估及启示

迄今为止，英国绿色治理体系仍在构建中，绿色研发、绿色产业竞争力等方面的成效仍未全面显现。当前绿色治理成效体现在以下方面。

第一，优化能源结构，可再生能源呈现绿色化和产业化发展趋势。可再生能源包括潮汐能、生物质能、水能、太阳能、风能等，在英国风能（包括内陆风能和近海风能）资源最为丰富，因此政府大力提倡发展风能，目前英国风能在可再生能源中所占比重至少在50%以上，依靠风力发电是减少排放、实现低碳经济转型的最为便捷和可行的方法。英国可再生能源发电比重从2005年的4.3%提高到了2014年的19.1%。2015年第一季度可再生能源发电为22.3%，同比增长2.6个百分点，可再生能源发电总量为21.1亿千瓦时，同比增幅达15%。

英国的风能产业已经形成完整的生产链，在风能电场勘探与设计、风能发电设备制造、风能发电设备安装、风能发电输送、风能发电技术、研发、风电融资等方面均比较成熟。英国的风能产业具有相当的规模， 2012—2014年期间，内陆风能产值5.48亿英镑提高至9.06亿英镑。英国是欧盟国家中风电装机容量规模较大的国家，仅次于德国、西班牙，位居欧盟第三位，2014年累计风电装机容量为12.44GW。

第二，《气候变化法》推动和加快英国的去碳化进程，减排目标高于欧盟总体减排水平，为在2050年实现低碳经济转型奠定基础。英国温室气体的排放量从1990年的809.4 MtCO2e（百万吨二氧化碳当量）到2013年减少为568.3MtCO2e。2008年英国《气候变化法》确定了受法律约束的中长期温室气体减排目标，英国2020年至少34%的中期减排目标高于欧盟于2007年提出的到2020年温室气体实现20%的减排目标。为达到减排目标，英国正按照碳预算计划有序完成减排计划。迄今为止，英国共发布了四个碳预算计划，最先于 2009年5月提出了三个为期五年的碳预算（2008—2022年，每五年为一期）。2011年6月确定了第四个碳预算（2023—2027年）。

迄今为止，英国碳预算的执行情况较好。《德国观察》和《欧洲气候变化网》从2005年起联合发布《全球气候变化业绩排行榜》，综合评估各国在二氧化碳排放量、二氧化碳排放主要行业、可再生能源比重、能源效率水平及发展趋势、气候变化政策这五个方面的政策执行及实际进展情况。最新发布的《2015年全球气候变化业绩排行榜》中，英国气候变化业绩得分70.79分，排名全球第三，与居于全球第一、第二的丹麦和瑞典在分值上相差不大（丹麦为77.76、瑞典为71.44）。德国也在积极推行绿色治理，在这一排行榜中，德国的得分只有59.6。由此可见，英国在绿色治理方面成效比较显著。

英国绿色治理的成效还体现在加大绿色创新研发投入、培植绿色产业链条、建立绿色投资银行等方面，通过一系列绿色治理政策、战略、手段和机制，未来英国在绿色城市、绿色建筑、绿色能源供应、绿色产业等方面的发展成效将会进一步凸显。

有鉴于此，英国的绿色治理路径及经验值得中国借鉴：政府在宏观调整经济的过程中，应注意吸收和借鉴发达国家在运用法律法规、财政工具、市场化运作机制等方面的有益经验，不断创新绿色发展理念和提高公众意识，结合中国绿色经济发展现状，真正做到为我所用，推动中国在能源结构调整、产业结构升级转型和构建绿色治理机制方面取得实效。

（作者系中国社会科学院欧洲研究所研究员）

（责任编辑：徐海娜）