伊核全面协议对中东秩序的冲击和影响

王雷

随着2015年7月14日六国与伊朗最终达成《联合全面行动计划》，伊核问题长达12年的马拉松谈判画上了句号。毫无疑问，伊核全面协议的达成具有重大的历史意义和现实影响。如何解读这份协议对中东秩序的冲击和影响对于我们把握伊核问题未来走向、理解中东政治变迁、制定相关政策具有重要的理论和现实意义。本文拟从两方面对这个问题加以研究。

理解伊核全面协议的本质、内涵和外延

概括地讲，长达一百多页的《联合全面行动计划》是一个解决伊核问题的法律技术文件。但从本质上来看，伊核全面协议也是一个政治交易，交易有两个层次：一是伊朗承诺放弃发展核武器换取国际社会承认其和平利用核能的权利；二是伊朗接受对其民用核活动的规模、水平进行限制和监管，以换取国际社会解除对其与核相关的所有制裁。如何解读这份法律技术文件或者政治交易？我们不妨从以下几点入手：

一、从技术层面来看，全面协议在性质上与核裁军协议类似，是典型的军控协议

该协议的根本目标是要阻止伊朗发展核武器，降低由伊核问题引发战争的风险。为了实现这个目的，协议试图从技术上解决三个问题：第一，如何确保伊朗保留的核能力无法研制核武器？协议为此设定了双保险：一是对伊朗离心机的数量、质量、铀浓缩的丰度、乏核燃料的处理以及核研发活动进行长达10—15年的严格限制，以确保若伊朗违约，其研制核武器的突破期至少需要一年；二是将伊朗保留的核材料和设备全部置于国际原子能机构（IAEA）的监管之下；第二，如何避免伊朗从事隐瞒、欺骗的核活动？协议试图通过三种方式增加透明度：一是授权“任何时间、任何地点”的核查，即IAEA可以随时检查伊朗任何地点，包括军事场所，但条件是要有证据并得到伊朗许可。二是授权IAEA对伊朗的核供应链进行全程监控，将核材料的采购、储藏、生产、加工、转运全部纳入核查机制。三是引入“仲裁制度”，即如果核查出现争议，为避免拖延，仲裁会强行介入，保证争议在24天内得到解决；第三，如何保证制裁可以快速恢复？协议为此设定了“自动恢复”机制，即如果伊朗违约，问题得不到有效解决，那么制裁会在65天内自动恢复。[1]显然，协议达成并非基于政治上的互信，而是基于技术性的核查。

二、从法律层面来看，全面协议虽然并非条约，但已获得了广泛的国际支持和较强的多边约束力

虽然全面协议是由谈判各方政府机构推动达成的，但有了伊朗放弃发展核武器的明确承诺和六大国的背书，再加上联合国安理会2231号决议的一致认可，其法律效力和多边约束力得到显著增强。[2]当然，基于相关法律程序，协议生效仍需要美国、伊朗立法机构的审查和批准。但要看到，在美国国内，奥巴马政府正在向强硬派不断施压，甚至威胁动用否决权推动协议得到落实。在伊朗国内，哈梅内伊对协议也表示认可，虽然保守派提出了不少异议，但这些批评与其说是反对协议，不如说是为了与改革派争夺话语权和影响力。[3]对欧盟来讲，解除制裁需要获得28个成员国的一致同意，就目前来看，还没有哪个成员国拒绝通过“5+1”小组达成的协议。事实上，即使美国方面出现延缓，只要伊朗坚持履约，欧盟、俄罗斯、中国甚至美国的多数盟国都倾向于解除制裁。显然，到了目前这个阶段，不管哪一方，失信只会令自己陷入孤立，在道义上严重受挫。

三、从政治心理层面来看，全面协议无法做到令各方都满意，但却是一个保障各方利益最大交集的妥协方案

既然是交易，就意味着各方要有所取舍，要平衡不同的利益和主张，要在分歧中寻求共识。虽然协议不能达到各方期待的理想效果，但基本上可以保证各方在利益上各有所取、在心理上获得相对平衡。对美国来讲，迫使伊朗接受核不扩散协议、放弃发展核武器意味着美国外交的胜利，它阻挡了伊朗称霸中东的雄心，维护了美国的霸权和威信。对伊朗来讲，保留和平利用核能的权利意味着伊朗维护了民族尊严。解除经济制裁、促使西方让步意味着伊朗与西方长期抗争、摆脱孤立的胜利。对欧盟、中、俄和中东大多数国家来讲，协议不仅降低了军事冲突的风险，而且带来了与伊朗经济合作的重大机遇。即使对美国、伊朗国内的强硬派，以及以色列和沙特而言，协议也并非完全不可接受，只是离它们不现实的期望相距较远。但毫无疑问，协议很大程度上保障了它们的理性要求。

四、从作用和效果层面来看，协议达成具有重大的历史和现实意义，但协议自身仍存在一些问题和隐患

就积极层面来讲：首先，协议在解决伊核问题上实现了前所未有的历史性突破，很大程度上降低了中东地区爆发大规模战争的可能性；其次，保持压力加建设性接触的政治解决模式为处理其他国际、地区危机树立了样板；此外，协议为伊朗与美国、西方、阿拉伯国家继续接触打开了大门，虽然它们之间的问题远没有彻底解决，但这笔交易为它们改善关系、加强合作提供了机会。就消极层面来讲：首先，协议没有为界定伊朗核活动的和平属性提供长期的解决办法。虽然通过技术限制，伊朗获得核武器的时间被延长至一年，监管期限也长达10—15年。但由于伊朗在这期间仍可以利用民用核活动巩固技术能力、完善知识储备，所以一旦协议到期，伊朗成为核大国的门槛将大大降低，协议没有从根本上解决“核技术两用性”的潜在风险；其次，协议对一些细节问题的处理仍比较模糊。事实上，对于如何落实敏感地点的核查，区分哪些制裁与核相关或者无关、明确制裁解除的标准和期限等问题，各方的理解仍存在分歧，这很容易形成双重标准并引发争议；第三，协议的作用范围和效果还相对有限。由于专注于解决“核问题”，协议没能为中东地区的大国争斗、宗派冲突、意识形态对抗等“非核问题”提出配套解决方案，无法为化解中东地区的紧张局势提供立竿见影的效果。

当然，任何协议都不可能十全十美，尽管作用和效果相对有限，但伊核全面协议对中东秩序的冲击和影响还是远远超出了核问题的范畴。

伊核全面协议对中东秩序的冲击和影响

应该讲，从地区秩序视角分析伊核全面协议的冲击和影响，我们可以发现，这份协议不仅仅是一份技术文件，也是一份战略文件。事实上，构成并决定中东秩序运转的几大关键要素——权力格局、体系范围、体系规范、行为体的战略对策和相互关系，都受到了协议达成的显著冲击和影响，具体来讲：

一、协议达成强化了伊朗的崛起势头，中东既有权力分布格局面临冲击和挑战

对伊朗来讲，通过伊核协议至少实现了四个目的：一是保留了继续开展核活动、特别是铀浓缩活动的能力；二是通过解除制裁，伊朗的经济发展迎来重大机遇；三是对美西方关系有所突破，伊朗自身安全处境和孤立态势有所缓解；四是确立了地区大国的合法身份。显然，伊朗正在晋升为该地区最有分量的国家。与之相对，美国的霸权优势在衰减，尽管它仍处于主导地位，但掌控能力持续下降。与其他地区竞争对手相比，伊朗的优势和潜力更明显。这个国家内部稳定、市场巨大、资源丰富、人口素质高、不仅有强大常规军力保证的硬实力，还具备宗教大国天然禀赋的软实力。未来10—15年如果伊朗自己不犯错，谁可以阻挡其崛起势头？美国能否维持中东霸权？其他竞争对手能否赶上？尽管权力博弈的演进仍存在诸多不确定性，但这些问题事关中东如何建立新的权力均衡。

二、协议达成推动伊朗重返国际社会，中东国际体系范围面临新的调整和适应

伊核协议达成意味着伊朗正在重返国际社会，融入中东既有国际体系。众所周知，伊朗一直是中东国际体系的重要成员，二战后一度成为美国在中东的重要盟友。但在伊斯兰革命后，伊朗与美国、西方陷入了长达36年的敌对状态，在这期间它始终被孤立和封锁，无法与外界进行正常的经济活动和政治交往，被人为阻挡在地区国际体系之外。尽管伊朗在中东的战略位置十分重要，既是宗教大国也是政治大国，但在美国及其同盟主导的中东等级秩序的同心圆结构中始终处于边缘地位，无法发挥应有的角色和作用。伊核协议达成后，上述情势发生了戏剧性变化。伊朗不仅回来了，而且块头很大，甚至具备了核能力。它不仅要融入中东国际体系，而且要跃进体系结构的核心层，甚至希望用自己的方式去改造中东不合理的地区秩序。毫无疑问，只要这个融入进程不发生倒退，伊朗重返国际社会势必极大扩展中东既有国际体系的范围和深度。未来10—15年中东政治在体系层面面临的核心问题和挑战就是——伊朗在其中要发挥何种角色和作用？以及国际社会如何接纳不断崛起的伊朗？显然，这个进程才刚刚开始。

三、协议达成为中东秩序的体系规范注入了新要素，中东政治的传统游戏规则面临竞争与挑战

伊核协议成功达成为中东秩序体系规范的演进引入了新动力，为各国自身意识形态、政治文化取向的转变注入了新要素。就体系层次来讲，随着伊核协议的达成，政治外交方式倡导的理性主义、多边主义、合作安全、互利共赢这类价值观念正在发挥积极作用，日益获得各方关注和认可。相反，以往支配中东政治的传统游戏规则，如现实主义、宗派主义、绝对安全、零和博弈这类价值观念虽然还有不少市场，但影响力已经有所下降。在国家层面，协议划定了伊朗获得地区合法身份、地位需要遵守的规范和行为标准。接受这些规范和标准意味着伊朗的意识形态系统正在纳入国际主义、务实主义的新成分，它们与传统的伊斯兰革命主义、激进的民族主义、保守的现实主义价值取向大为不同，势必会继续影响并改变伊朗人的国家观、世界观和秩序观。对美国、西方、中东等国来讲，即使最顽固的保守派，也无法忽略外交方式及其价值理念解决国际纠纷的惊人效果，他们长期信仰的军事威慑、经济制裁既不能令伊朗屈服，也无法取得预期目标。未来10—15年中东秩序在规范层面很可能迎来上述两套安全观念、价值规范及其意识形态基础的持续竞争。

四、伊朗与美国、西方走近并达成协议，对中东两个传统对立的盟友体系造成冲击和影响

由于伊核协议提高了伊朗在中东的战略地位和影响，美伊改善和发展关系带来的各种可能性引发了美国地区盟国的强烈不安。事实上，早在协议达成前，以美关系不和已经公开化，以色列特工窃听伊核谈判、内塔尼亚胡大闹美国国会令奥巴马政府极度恼火。协议达成后，以色列的继续抵制连同对美国的不断指责令两国关系裂痕进一步扩大。同样，这种不安和愤怒也体现在海湾盟友身上，沙特等国首脑不仅缺席了美国举办的海合会峰会，而且在地区事务上开始有意疏远并排斥美国；当然，伊核协议也冲击了伊朗与俄罗斯、叙利亚、黎巴嫩真主党等传统盟友的合作关系，给它们的合作前景增添了变数。俄罗斯开始担心伊朗为改善与美国、西方的关系是否会疏远俄伊关系，两国是否将面临能源竞争，俄对伊朗的军售是否会丧失传统优势。[4]叙利亚巴沙尔政权，伊拉克什叶派政权、黎巴嫩真主党、胡塞组织则日益担忧，伊朗是否会改变地区政策，能否维持甚至加大对它们的支持和援助。显然，美伊走近并达成协议导致中东传统对抗支点出现松动，上述两大同盟体系很可能面临分化、重组的持续压力。

五、面对协议达成带来的冲击和挑战，一些国家的应对策略、外交政策、相互关系出现显著调整和转变

具体来讲：（一）以色列试图扭转局势。没有美国支持，以色列单独采取军事手段的可能性已经不大。不过它正在实施一系列反制措施：一是加强对伊朗核活动的侦测和监控，试图发现伊朗违约的证据；二是推动亲以色列游说集团向美国国会施加压力，企图在国会审议阶段扼杀伊核协议；三是向美国索要更多军事、技术援助，维持对伊朗的军事优势和威慑。值得注意的是，以色列和沙特正在走近，对于遏制伊朗，双方的外交、情报合作开始增多。（二）沙特外交政策转向激进，恐惧促使其做出了一系列强硬回应：沙特试图联合海湾国家、埃及、土耳其、巴基斯坦等国打造遏制伊朗的逊尼派大联盟；在叙利亚，沙特与卡塔尔、土耳其组成了三角合作集团，企图推翻巴沙尔政权、击退伊朗在该区域的渗透；在也门，沙特通过直接介入战争向伊朗展示了自己捍卫海湾霸主的决心。值得注意的是，沙特与俄罗斯的接触也在增多，尽管实质进展并不明显。（三）协议达成后，美国、伊朗的外交战略同时转向对冲。一方面分别对盟友实施积极安抚，试图修复传统同盟关系；另一方面继续加强美伊对话、谋求改善关系、加强合作。当前，奥巴马正派遣克里、卡特等高官访问中东，向盟国许诺会增加军事、技术、经济援助、加强制衡伊朗的安全合作。伊朗也向叙利亚、黎巴嫩、俄罗斯派出特使，向盟友强调伊朗不会因伊核协议牺牲盟友利益，不会改变中东政策的基本原则和立场。不过，值得注意的是，近期伊朗与美国又相继提出了也门、叙利亚问题的政治解决方案，尽管分歧依然很大，但两国加强对话、接触的意图十分明显。美国希望将伊朗纳入地区安全体系，伊朗谋求与美国进一步改善关系。（四）对欧盟、俄罗斯等国来讲，外交政策重心已迅速转向巩固伊核协议成果，推动制裁解除，加强“后协议时代”与伊朗经济合作的轨道上来。

六、协议达成并不意味着伊核问题得到彻底解决，中东仍面临防核扩散、核竞赛的潜在风险

中东地区的核竞赛大体起始于20世纪70年代，作为对以色列从事核武技术研发的直接回应，伊拉克、叙利亚开始推进自己的核计划，伊朗随后也加入了这场竞赛。从2003年提炼浓缩铀被外界曝光算起，伊朗与美国、西方先后周旋12年，以惨重的代价换取了核技术的重大突破。当前，伊朗核工业体系基本成型，技术、人才储备充足，可以提炼丰度20%的浓缩铀，具备2—3月内制造核武器的能力。虽然伊核协议在未来10—15年切断了伊朗获取核武器的可能途径，同时严格限制了其核活动的规模和水平，但伊朗基本上保住了现有的核技术能力。由此，中东地区继犹太人之后，波斯人也掌握了足够的核技术。伊核协议并没有解决长期困扰中东的核失衡问题，现在沙特、阿联酋、土耳其、埃及、卡塔尔等国包括极端组织都在密切关注局势的进展。一些国家已经表态要获得与伊朗同等权利的利用核能的水平，并且正在采取行动增加核技术储备和核能利用水平。比如，土耳其、阿联酋已经开始建设民用核电站，沙特计划未来20年建设16座核电站，并且与法国、俄罗斯、巴基斯坦等国加强了核合作。从这个角度来看，中东未来的防核扩散形势不容乐观。一旦伊核协议履行不顺、不能排除中东地区核竞赛不断升级、甚至失控的风险，对此我们必须要保持清醒的认识。

（作者单位：中国社会科学院世界经济与政治研究所）

（责任编辑：苏童）

[1] 关于伊核全面协议的技术细节，参见“Joint Comprehensive Plan of Action，” Vienna， July 14， 2015， https：//www.justsecurity.org/wp-content/uploads/2015/07/271545626-Iran-Deal-Text.pdf.

[2] “联合国安理会一致通过伊核决议，有条件取消对伊制裁”，人民网，2015年7月21日，http：//world.people.com.cn/n/2015/0721/c157278-27334102.html.（上网时间：2015年8月1日）

[3] Alireza Ramezani， “Conservatives increase pressure on Rouhani，” Al-Monitor， July 31， 2015， http：//www.al-monitor.com/pulse/originals/2015/07/rouhani-underpressure.html.（上网时间：2015年8月10日）

[4] Maxim A. Suchkov， “Russia looks for new regional footing post-Iran deal，” Al-Monitor， July 17， 2015， http：//www.al-monitor.com/pulse/originals/2015/07/russian-interestiran-deal.html.（上网时间：2015年8月1日）