最高检出台新规保护“深喉”

韩永

十八届四中全会刚结束，最高检的一份文件就开始受到关注。其主题指向了中国司法的一个软肋——对举报人的保护。

该文件是最高检修订的《人民检察院举报工作规定》（以下简称《规定》）。外界对其寄予厚望，希望借此改变举报人屡遭报复的处境，并激发更多的举报动力，由此推动中国反腐进入更良性的轨道。

但另一方面，由于举报人保护涉及面宽，而此文件只是最高检出台的规定，法阶较低，业内又对其实施的效果存疑。

更具操作性的保护规定

这是《人民检察院举报工作规定》的第二次修订。该文件制定于1996年，曾在2009年做过一次修订。

对比前后三个版本，可以看出中国在举报人保护方面的制度变迁：前两版保护的重点，是要求相关人员对举报人的信息保密，以及对报复举报人行为的惩罚。1996版较宏观，而2009版则更加具体。比如，1996版的表述为“举报的受理、登记、转办、保管等各个环节，应当严格保密，严防泄露或者遗失”;而2009版的表述则是“举报线索由专人录入专用计算机，加密码严格管理，未经授权或者批准，其他工作人员不得查看”，以及“举报材料不得随意摆放，无关人员不得随意进入举报线索处理场所”。

到了2014版，2009版中的“未经授权或者批准”，变成了“未经检察长批准”;“举报材料不得随意摆放”的表述，也变成了“举报材料应当放置于保密场所，保密场所应当配备保密设施”。

一位刑诉法学者表示，表述的细化，意味着可操作性的提高。而在中国，困扰举报人保护的一个最主要的问题，就是如何让宽泛的法律规定变得更有操作性。

2014版所带来的变化，除了上述表述上的差异外，还有两个方面：一方面首次规定举报人有向检察院申请保护的权利。《规定》第8条列举了举报人享有的6项权利，其中第4项为：“举报人举报后，如果人身、财产安全受到威胁，有权请求人民检察院予以保护。”

另一方面是规定了上述权利实现的路径：一是“人民检察院受理实名举报后，应当对举报风险进行评估，必要时应当制定举报人保护预案”;二是“举报人在人身、财产安全受到威胁向人民检察院求助时，举报中心或者侦查部门应当迅速查明情况，向检察长报告。认为威胁确实存在的，应当及时通知当地公安机关;情况紧急的，应当先指派法警采取人身保护的临时措施保护举报人，并及时通知当地公安机关”。

这两条规定，前者体现事前预防，后者则体现事中预防。此前，在举报人保护的相关制度中这两项均是空白。在1996版和2009版《规定》中，主要内容是对报复举报人行为的惩罚，其逻辑是：在举报人被报复之前，检察院不管;只有在举报人被报复之后，检察院才负责善后。

“这其实已经不能叫‘保护举报人’了，因为它根本没有提供保护，只是善后。”前述刑诉法学者说。

大量举报人遭到报复

只注重事后惩罚而不管事前预防和事中干预的一个后果，就是大量的举报人遭到报复，而相关的法律规定形同虚设。

中国政法大学副教授吴丹红曾经在文章《举报人法律保护的实证研究》中援引最高检的数据说，从上世纪90年代起，每年检察机关受理的打击报复举报人的控告在千件以上。《法制日报》在2010年曾报道称，最高检的材料显示，在那些向检察机关举报涉嫌犯罪的举报人中，约有70%的人不同程度地遭到打击报复或变相打击报复。这一报道遭到最高检的否认。

中央编译局当代马克思主义研究所所长何增科也曾经提供过一个数据，说由某机构评出的改革开放30年10个反腐名人中，有9个曾经遭到报复。

而吴丹红的上述文章同时指出，发生在举报人与被举报人之间的报复性案件，在现实中很難立案。2001年，全国检察机关初查打击报复举报人案件有289件，其中立案侦查14件，占比5%。

1999年最高检发布的《关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定（试行）》，对于《刑法》第254条报复陷害案的立案标准规定了三个条件：一是致使被害人的人身权利、民主权利或者其他合法权利受到严重损害的;二是致人精神失常或者自杀的;三是手段恶劣、后果严重的。这样，只有举报人的权利受到了极其严重的损害，检察机关才会对打击举报人的行为进行立案。

对于举报人遭到报复的比例居高不下，还有人分析其背后有一个必然的逻辑：对于被举报者来说，报复举报人的心理需求自不必说。此外，因为被举报人大多是举报人上级，所以被举报人又通常具有报复的能力。

对举报人保护不力还有一个因素，就是相应的法律规定太过宽泛，相关部门很难对号入座。中国保护举报人的相关规定，散见于从《宪法》《刑法》《刑事诉讼法》，以至最高检、监察部的部门规章等各个位阶的法律中。但上述法律规定，均没有解决一个分工到户的问题。《刑事诉讼法》第85条规定：“公安机关、人民检察院或者人民法院应当保障报案人、控告人、举报人及其近亲属的安全。”这一规定，将公检法均列为保护举报人的主体，却没有进一步划分三者之间的关系，造成的结果必然是“三个和尚没水喝”。一位省检察院反贪局的检察官称，在举报人保护问题上，检察院有时候会感觉无从下手。

这位检察官说，在《规定》的新一版修订中，提到了举报人向检察院求助时，检察院认为威胁确实存在的，应当及时通知公安部门。“这涉及公检两家的配合问题，需要更高层次的法律规定，不是检察院一家就能作主的。”

保护举报人等于提高审判质量

与举报人保护不力形成悖论的是，中国职务犯罪案件的办理，对举报的依赖程度很高。

最高检副检察长柯汉民曾在2010年表示，在检察机关立案侦查的案件中，群众举报或通过群众举报深挖出来的职务犯罪案件，占立案总数的70%以上。他说，离开了群众举报，反贪污贿赂和反渎职侵权工作将成为无源之水。

群众举报既然是检察机关调查职务犯罪的源头，保护好举报人的重要性按说不言自明。但中国人民大学刑事法律科学研究中心副主任何家弘表示，举报虽是检察机关破案最重要的源头，但就检察机关整个工作来说，举报仍处于附属地位。“检察机关不是拿到线索就行了，拿到线索后还要去查，还要去找证据，录口供。”何家弘是最高检的专家委员会委员，曾在2006～2008年挂职最高检，任渎职侵权检察厅副厅长。

检察机关对群众举报的态度，还取决于另外一个因素，即成案率，也就是最后立案数占全部举报的比例。前述省高院检察官称，对于群众举报，检察机关内部还会分个三六九等，普通群众的举报大多成案率不高，成案率较高的通常是同案犯或者是知情人的举报，而成案率最高的举报一般是从“案中案”中得到的线索。“现在，通过‘案中案’找到的线索已占职务犯罪线索的一半以上。”

此外，在贪腐比例很高的中国官场，对举报人的保护就意味着对官员的威胁。也就是说，中国官场的大环境是不利于形成对举报人的良好保护的。如果贪腐官员进入了决策层，就更不易形成对举报人的良好保护。

但在中国推进司法改革的大背景下，举报人保护正迎来非常有利的时间窗口。何家弘认为，依法治国，必然要求以审判为中心，这就要提高证据的质量，而掌握着证据的证人，有相当大比例来自于举报人。所以，保护好举报人就等于提高了案件的审判质量。

2014年11月2日，十八届中央纪委常委、最高检副检察长邱学强表示，经中央正式批准，最高检将成立新的反贪总局，局长由一名副部级检察委员会专职委员兼任。此前一天，何家弘透露，新反贪总局由原反贪总局、渎职侵权检察厅和职务犯罪预防厅三个局级部门合并而成。其成立的主要目的是整合检察机关内部资源，以便在将来的依法反腐中承担更重要的责任。

“过去，职务犯罪侦查的问题就是力量过于分散，至少有三个部门在管这个事，即反贪局、反渎局还有职务犯罪预防的部门，他们的一些职能是交叉的，每个部门又都有自己的部门利益，这对职务犯罪的侦查是个削弱。”何家弘说，如今这三个部门整合在反贪总局旗下，将更有利于工作的开展。