深化农村改革产权制度居首

张春侠

必须以保护农民集体经济组织成员权利为核心，以明晰农村集体产权归属、赋予农民更多财产权利为重点，确保集体经济发展成果惠及本集体所有成员。

11月2日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《深化农村改革综合性实施方案》（简称《方案》）。《方案》要求，当前和今后一个时期，深化农村改革要聚焦农村集体产权制度、农业经营制度、农业支持保护制度、城乡发展一体化体制机制和农村社会治理制度等五大领域。这是当前我国农村改革的顶层设计，也是农村经济社会发展关键时期的关键部署。

明晰农村集体产权归属

《方案》针对五大关键领域，提出26个方面的改革举措，其中排在第一位的是深化农村集体产权制度改革。对此，中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文表示，把农村产权制度改革放在首位，对整个农村经济体制来说具有基础性的意义和作用，“不仅因为在整个农村经济当中集体经济所占的比重很大，更因为亿万农民的切身利益与农村集体经济的产权制度密切相关。”

“我国农村经济的主体是农村集体经济，全国45%至46%的国土面积属于农村集体所有，包括耕地、林地、草原和未利用土地。因此，农村集体产权制度改革对整个农村经济体制具有基础性意义。”陈锡文表示，改革开放以来，农村集体资产总量有很大的增长，但产权归属不清、权责不明、保护不严、流转不畅的问题也日益突出。在很多地区，集体经济缺乏发展活力，集体资产保值增值困难，集体经济组织与农民的利益联结不够紧密。

对此，《方案》提出，建立健全符合社会主义市场经济体制要求和社会主义初级阶段实际的农村集体产权制度，必须以保护农民集体经济组织成员权利为核心，以明晰农村集体产权归属、赋予农民更多财产权利为重点……确保集体经济发展成果惠及本集体所有成员。

“走市场经济道路，明晰产权是个不可回避的话题。农村集体产权越清晰，农村的市场活力就越强大。”国家行政学院教授汪玉凯说。

为了切实保障农民的权益，《方案》提出，在确认农村集体经济组织成员身份、全面核实农村集体资产基础上，对土地等资源性资产，重点是抓紧抓实土地承包经营权确权登记颁证工作。

目前，农村土地承包经营权的确权登记颁证试点已进行到第三年，全国2200多个县（市、区）已开展试点工作，完成确权登记面积2.6亿亩以上。“通过确权登记颁证把农民的土地承包经营权长期稳定下来，明确它的用益物权的性质，保障农民的财产权利。”陈锡文说。

探索宅基地自愿有偿退出机制

早在今年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅便联合下发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，决定在全国选取30个左右县（市、区）行政区域进行试点。目前，33个县级试点区域关于农村土地改革的实施方案已经获批。这意味着农村土地改革试点工作进入全面启动阶段。

此次《方案》又进一步对农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点明确了改革路径：农村土地征收制度改革将缩小土地征收范围，规范土地征收程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。

其中，对于宅基地制度改革，《方案》明确提出，将对农民住房财产权作出明确界定，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径。

“对农民而言，其财产权利来源很大程度上依赖于农村的土地，包括承包耕地、宅基地、集体经营性建设用地等。”国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆说，十八届三中全会要求赋予农民更多财产权利，“三块地”改革的共同方向就是赋予农民更多财产权利，这是改革方向，也是基本要求。

鼓励金融和社会资本投向“三农”领域

近年来，我国农业生产成本快速攀升，大宗农产品价格普遍高于国际市场，农业支持保护政策迫切需要调整和完善。

对此，《方案》明确提出，建立农业农村投入稳定增长机制。把农业农村作为财政支出的优先保障领域，中央预算内投资继续向农业农村倾斜，确保农业农村投入只增不减。

“现在虽然经济下行的压力加大，但是有一点是不变的，那就是无论国家财政多么困难，今后对‘三农’的支持力度不会减弱，对‘三农’的投入不会减少。”中央农村工作领导小组办公室副主任韩俊说，近年来，中央财政对“三农”的投入力度很大，实现了对“三农”领域的全方位覆盖。

“近年来，在国家粮食连年丰收、国际粮价持续走低的情况下，有人认为国家对农业的支持力度可以减弱。而文件提出农业投入只增不减，农业支持保护力度继续加大，体现出中央对‘三农’工作不放松、确保农业重中之重地位的政策意图。”中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田说。

在依靠财政资金对农业农村进行支持的同时，财政还要通过财政资金的杠杆作用，撬动更多的金融和社会资本投向“三农”领域，在这方面的政策运作空间仍然很大。韩俊强调，财政可以通过“以奖代补”、“先建后补”、财政贴息、建立担保体系，通过政府和社会资本合作、购买服务等多种方式撬动更多的金融资本、社会资金，参与有回报的、准公益性的基础设施建设，参与现代农业的开发，参与农村人居环境的整治，参与包括水利项目在内的一些有收益的建设项目等。

据韩俊介绍，近两年来，社会资本参与农业农村建设的势头较好。今年一至三季度，虽然很多领域的投资表现较为疲软，但“三农”领域的投资增长达26%左右，尤其是对农村旅游方面的投资增长非常快。

培养新型职业农民

近年来，随着工业化、城镇化的迅速推进，农村青壮年劳动力大量进城，粮食生产依赖“386199”部队（指农村留守的妇女儿童老人），农业后继乏人、生产效率低下等问题日益突出，“谁来种地”、“怎么种地”问题极大制约着我国农业的发展。

对此，《方案》明确提出，要吸引年轻人务农，培育新型职业农民，造就高素质的新型农业生产经营者队伍。加快培育家庭农场、专业大户、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体。

“相比于小农户，家庭农场、专业大户等新型农业经营主体具有一定的生产资金和规模，可以进行规模化经营，收益相对可观，能解决‘谁来种地’问题；而职业农民懂技术、善管理，还能解决‘怎么种地’问题，有利于传统农业向现代农业转型。”中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英说。

“最近江苏省做了一个调查，大学生中愿意回农村务农的占到5%至6%，看到这个数据我感到很惊喜。如果这个数字连1%都不到，就很成问题。”韩俊表示，发达国家的农民是职业化的，农场主很多都是大学本科毕业。而我们现在的农村，大部分农户只种七八亩地到十几亩地，和在城里打工一个月的收入相当，这并不具备规模效应，没有吸引力。

他建议，要让农业更有吸引力，必须发展多种形式的农业适度规模经营，发挥其在现代农业建设中的引领作用，构建培育新型农业经营主体的政策体系。要深化农村金融改革，完善农业保险制度，完善相关配套制度，为种粮大户、新兴职业农民发展适度规模经营提供制度保障。