推进河南全面依法治省促进中原更加和谐稳定

崔向前

全面依法治国是中国特色社会主义建设的重大创造，是国家在关键时期治理体系与治理能力现代化背景下的科学决策，与全面深化改革、全面从严治党、全面实现小康社会一起共同发展了中国特色的社会主义制度，是一次符合时代潮流发展的伟大制度创新。中共十八届四中全会《决定》是治国战略的重大转变，不仅仅体现在治国理政理念层面，还在可操作层面提供了一揽子指导方案并指明了改革方向。在此背景下，如何贯彻落实十八届四中全会全面依法治国精神，全面推进依法治省，笔者认为，应该把全面依法治国放在“四个全面”的战略布局中来把握，结合河南省省情及国内外经济形势，在关键领域和重点方面先有所突破，引领中原经济区经济社会依法治理水平整体提升，促进全面实现小康社会。围绕河南省当前的经济社会发展目标，在依法治理中解决全省社会发展中“钱、地、人”的关键问题，以期促进中原地区社会更加和谐稳定。

一、构建领导干部尊法、守法、学法的制度，提升领导干部法治素养，促进县级政权建设

依法治国是在党领导下的一场全面的治国战略转变，是国家强力建构下的变革，特别需要干部发挥积极的带头作用，一定要抓住关键少数。国家政策的落实需要解决好最后一公里的关键环节，尤其是县级干部，在我国政权建设及县域经济社会发展中发挥着关键性作用。我国数千年的发展历史表明，县级政权设置始终处于相对稳定的状态，县治是国家治理体系现代化中最关键的支撑性节点。因此，建议对县级主要干部在任免、考核、班子配备上设置强制性的法治要素。例如，对现有领导班子成员的构成应要求至少1名受过系统的法学教育，提拔前至少进行半年的法律教育，党政正职3年内全部轮训接受法律教育累计3个月以上。建议重大决策必须有5年以上工作经验的律师或法学院校高级以上职称的法学专家出具的论证意见，签字并如实记录。

县级主要领导要增强法治观念，特别是县委书记的依法治理能力提升应纳入重中之重。在充分信赖的基础上，依法探索县委书记的权力边界问题。针对河南当前人口素养、人口结构、经济发展形势、社会治安基本态势，建议围绕经济建设中的产业集聚区建设能力与生态底线，激励与规制并重，抓好以县委书记为核心因素的县级政权建设问题，即在“四个全面”大局中围绕县级政权建设创新制度，在事关区域经济发展、区域生态治理等方面打破现有行政区域区划，例如南水北调生态涵养功能分区、郑汴一体化等涉及区域顶层统筹规划的事项要创新管理制度，不能各自为战。尤其是河南要为全国县级政权建设提供可借鉴的样本，建议在继续做强省直管县具体制度的基础上，继续扩大直管比例，交通条件、地理自然条件、信息化条件较好而没有直管的设区的市可以考虑撤销或减、并乡镇以巩固县级政权，构建简政放权、整合优势人力资源、着重提升服务能力的制度体系，激发基层活力的同时走向和谐、民主、法治，促进社会良性稳定发展。

二、结合河南省省情，着眼核心长远问题，抓好法治队伍建设，形成国家级法治人才培养高地

队伍建设不仅是解决依法治国的法治人才支撑与保障的问题，也是提升管理水平、增强为民服务本领的永恒问题，队伍的素养直接影响执政水平。中共十八届四中全会《决定》单独把队伍建设作为一部分，从建设高素质专门队伍、建设法律服务队伍、创新人才培养机制三个方面进行任务布置，充分说明了法治人才在依法治国战略中的重要作用。依法治国的主体是人，核心是人的问题，即队伍建设是关键。习近平在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中表示：“中央政治局认为，全面推进依法治国涉及改革发展稳定、治党治国治军、内政外交国防等各个领域，必须立足全局和长远来统筹谋划……既讲近功，又求长效。”然而人才培养不可能一蹴而就，队伍建设是个长期而又系统的工程，解决了领导干部这个“关键少数”的问题后，我们必须着眼于长远，解决队伍建设问题，从而解决以法治省的基础性支撑和保障问题。

结合河南省省情，我们应改革本省现在的法学教育体系，整合资源，变规模优势为质量优势，盘活现有师资力量理顺人才双向流通利用机制，积极充实到合理的一线法律服务市场和岗位，形成河南法治人才智库，提升法学专业人才培养质量，形成中部地区的法学教育高地。

目前，河南省的法院、检察院、警察系统已经采用统一招考制多年，远远走在全国前列。河南省的律师总量和政法院校总数（河南财经政法大学、河南警察学院、河南司法警官职业学院、铁道警察学院、河南检察官职业学院、河南法官学院，共6所，除河南法官学院不招普招学生外其余5所全部招生）居于全国首位，但律师占单位人口的比例以及农村法律人才偏少偏低，政法院校的培养水平处于全国较低水平。河南法学教育严重过剩，就业率极差，排在本省就业率倒数第二，其中警校的涉警就业率甚至不足30‰虽然全国基本类似，但河南政法院校过多，与本省法律人才短缺的现实需求严重脱节。国家已经敏锐地察觉到这一问题，中共十八届四中全会《决定》也鲜明地提出要创新人才培养机制，我们必须通过改革现行培养模式才能达到《决定》之要求。这就需要对河南省的政法教育进行整合、提升、创新，建议对河南的6所政法院校进行合并、调整，达到统一标准，规范培养，提升质量。解决《决定》提出的“建立法律职业人员统一职前培训制度”，同时也释放其中4所警、检类院校约2D00余名专业教师兼职从事社会法律服务（目前由于身份限制无法直接从事社会法律服务），投身到一线法律服务市場或充实到法律人才智库建设中去，解决目前河南省高层次法治人才偏少的现状。

充分发挥河南的交通区位优势，利用人口生源大省这一资源，优势互补，整合后必将优化河南省的政法教育结构，提升政法教育质量。目前，虽然全省大专以上院校几乎都开设了法律专业，但培养高层次法治人才的阵地却严重短缺，只有郑州大学法学院招收博士生，年招生规模在6名以内；河南大学与河南师范大学、河南财经政法大学等少数院校具有法学硕士培养资格。郑州境内的6所政法院校整合后，可以借助铁道警察学院的中央高校体制优势与河南警察学院的土地资源及人员优势，招收警务硕士；以河南财经政法大学或河南大学龙子湖校区为母体招收法学博士，提升高等警务人才培养层次；以龙子湖高校园区为中心，优先整合河南警察学院、河南司法警官职业学院、铁道警察学院、河南检察官职业学院，依托河南财经政法大学或河南大学龙子湖校区，加挂中原警察大学（筹）的牌子，集约节约利用土地、整合优势师资，成立河南省政法教育专门委员会，统筹河南省与公安部、最高人民法院共建，形成中部地区政法人才培养高地。这样无论从结构上还是质量上，将整体做强河南省政法教育，不仅为就近提升全省法律人才素养创造便利条件，也激活在招生逆转趋势下的两所本科警校及较弱的河南司法警官职业学院及河南检察官职业学院的发展空间，同时为创新政法人才招录体制改革探索经验。

形成中部地区政法教育高地后，自然而然可以辐射河北、安徽、陕西、山西、宁夏、青海、新疆、西藏、内蒙古等地，形成中西部地区的龙头，为推动中央改革精神实现政法教育的区域一体化打下坚实基础，为国家统一政法教育、迎接更深层次的司法体制改革继续发挥河南的引领示范作用和政法教育高地作用。

三、深化司法体制改革，增强宏观责任意识，综合发挥河南的示范引领和国家战略区域功能作用

河南省虽然不是司法改革的试点省份，但在法院改革领域，目前全国的改革措施基本上是河南首创。例如，网络公开直播审理、判决文书上网公开、执行环节的巡回法庭以及根据《河南省深化省直管县体制改革实施意见》的跨区法院、统一招录等改革措施都是河南省先行先试。河南省的司法改革有着较好的基础，特别是河南省高级人民法院在重大改革措施及理念上已经处于世界先进水平，仅庭审直播这一措施的司法公开水平已经超越美国联邦法院，其勇气和实践已引起包括美国哥伦比亚大学在内的国内外学者的广泛关注。诚如美国哥伦比亚大学中国法律研究中心主任李本教授对河南的认为，“河南非常重要，一个人口大省，对世界来讲比整个欧洲都重要，解决好了河南的司法问题就能解决好中国的问题，河南法院的改革已经非常先进”。以河南法院系统为代表的司法改革在某种程度上已经成为大家学习和研究的样本。

尽管如此，无论在法院系统自身还是相关改革主体上，我們仍然有继续进步的空间。在法院改革方面，建议在省以下也应打破地域管辖，建立中级人民法院。中级法院办公地点应以交通枢纽和地域为中心，打破属地管辖，一个省内建6到10所中级法院，现有中级法院合并管辖范围，由两三个合并成一个，名字冠以河南省第某（按数字排列）中院，合并或转变铁路法院，适当建立知识产权、环境保护、国土安全（资源）等专业审判法庭或分院。在公安、检察官相关司法改革主体的组织建设与改革方面，应加速推进细化方案并实施，试点的范围应更大，队伍的整合力度应更彻底。特别是公安队伍的整合提升应尽快推进，无论是民航、港口、铁路还是其他单位应加快公安队伍的移交，铁路总公司等企业无论如何都不能再拥有警察权。利用河南交通优势，增强地方驾驭交通及地方区域治理的能力，在中原地区形成优势，为国家整体改革积累经验。

结合河南现有优势及国家发展战略在河南的区域布局，目前可以结合国家知识产权专利审查中心在河南的布局，在郑州龙子湖或航空港区成立河南知识产权法院1所。结合南水北调、国家国土空间功能分区布局以及将来的碳排放权交易、水权交易，探索成立国土安全（统管生态、环保、水利、森林、矿产）法院，管辖环境资源、矿产、林地、水利用地等国土资源一体化管理领域的案件，可以考虑交通、生态区域、流域等因素，在南阳、漯河、开封各设立1所中级法院专属管辖。继续发挥河南在全国司法改革中的领先作用，让司法体制改革的红利引领经济转型、服务经济建设，充分发挥司法系统整体功能保障发展成果的作用，综合发挥河南的示范引领和国家战略区域功能作用。

四、利用河南省自身资源，完善地方立法，为改革“于法有据”奠定制度基础

结合河南省省情，因地制宜地发挥河南省地方创新和积极能动性，发挥地方立法的灵活性，在关键重点领域先行先试，