一盘虾“毁”了一座城

裴云鹤

【案例】

2015年10月4日，来自四川的游客肖先生一家和来自南京的朱先生一家在青岛“善德烧烤”用餐时，各点了一份菜单上标价为38元每份的大虾。然而，在用餐后结账时，店老板却坚持按38元每只的价格收取费用，每人仅消费大虾就需花费上千元。事后，二人分别向工商部门、物价部门以及公安部门报案，最后经过长达5个小时的协调，两人仍然分别给了烧烤店老板2000元和800元的餐费后才获准离开。

青岛“天价虾”事件曝光后迅速吸引了全国人民的眼光，给青岛市乃至整个山东省的旅游形象造成了极大的损害。国家旅游局局长直言：“天价虾”事件直接毁掉了山东省各界花费数亿元树立起来的“好客山东”旅游形象，真可谓是“一盘虾毁了一座城”。这一事件并非个案。随着我国经济社会发展和人民生活水平的提高，假日经济和旅游经济逐渐成为各地重要的经济产业，随之而来频频发生的旅游区“宰客”事件，也成为广大民众出行时挥之不去的阴影。

【析因】

“天价虾”事件的过与责

青岛“天价虾”事件并非一个偶然事件，其发生和发展折射出长期以来我国旅游市场发展过程中存在的诸多问题。宰客现象频发不仅是因为部分商家缺乏自律意识，更重要的原因是相关的制度规范、监管机制和问责机制不健全。

原因一：旅游市场规则建设滞后。

十八届三中全会明确提出，发挥市场在资源配置中的决定性作用，市场规则的制定及其有效执行是有效发挥市场决定性作用的前提和保障。近年来，我国旅游市场发展迅速，然而，旅游市场规则建设却相对滞后，这是目前我国旅游市场频频发生“宰客”行为的重要原因。

假日经济和旅游市场有其特殊性，旅客的高流动性以及对旅游市场的陌生性使得旅客难以充分地了解市场信息，这也就大大增加了“宰客”、“欺客”以及“强买强卖”等违背市场交易原则行为发生的几率。虽然我国已经出台了《价格法》、《旅游法》以及《消费者权益保护法》等相关的法律法规，但是专门规范旅游市场交易过程以及切实有效地维护旅游市场消费者权益的法律法规仍然空缺，如何才能保证旅游地区的商家既做到“明码标价”，又能使商品价格不夸张地偏离商品价值，做到公平交易、自由交易，仍然需要进一步探索。

此外，规则制度的生命力在于执行，目前我国旅游市场已有规则和制度的执行力仍然有待加强，已有法律法规的可操作性以及实际执行程度不高使得我国旅游市场在发展过程中出现了“有法难依、执法不严”的问题，这也是长期以来制约我国建立和维持旅游市场良好秩序的重要因素。

原因二：消费者维权渠道不畅。

消费者维权渠道不畅、维权成本过高是“天价虾”这一类事件频频发生的又一重要原因。

旅游区宰客、欺客事件频发严重损害了消费者的权益，然而，数年来这一行为不仅没有得到有效控制，而且随着假日经济和旅游市场的发展，旅游区宰客、欺客行为已经成为司空见惯、见怪不怪的事情，只要不太离谱，一般消费者都会选择默默承受。

这一方面是因为众多旅游区都缺乏便利的消费者维权渠道，旅客一般对旅游区比较陌生，在行使和维护消费者权益方面本身就处于获取信息的弱势地位，对于维权规则和维权渠道了解不够，不知道如何预防权益受损以及及时维护自身权益。而现有的消费者维权渠道不仅程序复杂，还需要长时间的等待，这就使得需要维权的旅客必须花费大量的时间成本，而旅客出游的时间又十分有限，因此，许多旅客都会选择接受权益受损这一事实。

另一方面，目前虽然各地物价部门、旅游部门和工商管理部门等单位都推出维权热线，但是在实际工作过程中各部门对维护消费者权益重视程度不够，存在相互推诿等现象，各部门的维权热线在真正的维权过程中难以发挥有效作用，这也就进一步增加了消费者的维权难度，使得旅客在利益受损时难以找到有效、便捷的维权渠道。

原因三：监管部门缺位。

市场的有序运行需要发挥政府这只“看得见的手”的监管和调控作用，政府在旅游市场监管中的缺位和越位是造成旅游市场无序的重要原因。

我国旅游市场呈现逐年火爆的趋势，随着人民生活水平的提高和各类假期的规范化、制度化，社会各阶层的旅游需求都大大增加，全国各地的旅游资源和旅游市场也相继被开发，但是各地政府对旅游市场的监管却相对滞后。目前，诸多旅游区的监管主要集中在门票、安全等易于监管的方面，而对于与旅客出游息息相关但是监管难度较大的对象却缺乏有效监管，如：旅游景区内商品价格虚高、商品质量低劣、旅行社以及导游变相强买强卖等行为。青岛“善德烧烤”的违法经营行为并非单次出现，然而，长期以来没有任何部门对此进行管理和整顿正是说明这一点。

监管部门之间职责重叠，导致了目前政府对于旅游市场监管“多头领导”局面的出现，在实际的运行过程中，又出现了各监管部门之间相互推诿、互相踢皮球的现象，不仅未能有效解决旅客的维权难题，还大大增加了旅客维权的成本。随着民生热线逐渐推广，除了公安局报警电话，物价局、工商局、旅游局、卫生局、消协等部门，都纷纷推出消费者服务热线。当宰客、欺客等行为发生时，旅客维权的首要选择便是通过拨打服务热线寻求帮助，然而，有关部门电话“接不通”、“管不了”或者“踢皮球”现象非常普遍，旅游市场的“多头监管”最终变成了“无人监管”。

原因四：处罚机制乏力。

宰客、欺客等违法行为长期存在的重要原因是商家可以通过违法经营的行为大量获取利润，而违法的成本却相对低下，违法经营所得大大超过违法成本，这在很大程度上是因为针对这一类违法行为的处罚机制不健全、处罚力度不够大。

目前我国缺乏针对各类旅游景区、旅游城市违法经营行为的制度性处罚机制，对于一般的违法经营行为，相关部门往往采取忽视或者轻微处罚态度，宰客店主虽遭惩戒和教育但仍然难遏止，也难以震慑、教育周边业户。一些饭店店主被处罚后，“消停”了一段时间，等“风声”过后，又“重操旧业”，甚至可能变本加厉、弥补“损失”。

另一方面，各大旅游景区、旅游城市商家众多，而且部分商家缺乏正规的注册程序，商家经营的流动性很大，即便有关部门作出处罚决定也难以真正地有效执行。青岛“天价虾”事件曝光后，青岛市相关部门做出对涉事商家“善德烧烤”处罚金90000元，停业整顿的决定，然而，多日过去，青岛市有关部门表示：“善德烧烤的老板一直联系不上，因此相关处罚也就难以执行”。如果出现违法行为后，“玩失踪”便能逃脱处罚而不需要支付太多的违法成本，那其他诸如“天价虾事件”之类的违法行为的发生也就不足为奇了。

【对策】

靠自律，更靠他律

青岛“天价虾”这一类宰客、欺客事件频发生不仅严重损害了消费者的权益，而且极大影响了整个中国旅游行业的形象，扰乱旅游市场秩序。基于青岛天价虾事件在全国引起的巨大震动以及给青岛市旅游行业带来的消极影响，各地方政府纷纷出台措施整治类似事件，维护旅游市场正常秩序。要防止类似事件发生，应该秉承“预防为主、防治结合、惩前毖后、治病救人”的原则，坚持自律与他律相结合，逐步做到使各地商家不敢违法、不愿违法以及不能违法。具体说来，应该做好以下工作。

一方面，应该充分发挥社区、行业协会的劝诫、监督作用，增强商家自律和行业自律。长期以来，政府都难以实现对各类商户的有效监管，其重要原因便是政府各部门难以经常性地直接与各类商户对话，其工作往往只能做到事后处置，而社区和行业协会则能更多地直接对商户进行教育和管理。

首先是发挥社区地缘优势，通过开展座谈、室外宣传等方式加大对公平交易、诚实守信等市场原则以及相关的法律法规进行宣传和教育，培养商家的契约意识，在市场交易过程中自觉遵守交易公平和交易自由的契约精神；充分发挥社区社会组织的作用，最大限度地利用社区志愿者服务队伍，建立健全志愿服务组织与相关监管部门之间的对接机制，通过发挥各社区志愿者队伍的直接监督和教育，增强商家自律意识，自觉维护市场秩序。

其次，是各地行业协会应该自觉发挥行业自律和行业监督的作用。通过建立行业内部自查和行业外监督举报机制，对于行业内有违法经营行为的商家和企业及时地进行监督、劝诫和处罚，树立良好的行业形象。如：各地的餐饮协会、出租车协会以及宾馆协会等组织应该充当好行业监督者的角色，建立制度性的行业内部自查、监督机制，加强行业自律，促进行业合法经营。

另一方面，加强政府监管和消费者群体、社会舆论对旅游市场的监督，综合发挥政府、消费者和社会舆论的外部监督作用，及时对旅游市场失序行为进行调解和治理。

一是建立健全促进旅游市场良性发展的法律法规，确保政府对旅游市场各项事务的管理都有法可依。旅游市场政策法规的制定应该要充分考虑旅游市场的特性及其可执行性，尤其应该关注长期以来都难以得到有效治理的环节，如对于各类宰客、欺客行为频发的餐饮业，应该逐渐引导国内的餐饮界，尽快实行明晰、标准化的价格标识制度，加强价格监管、规范价格标识制度。

二是明确各监管部门的责任，坚决避免出现各部门之间相互推诿、踢皮球等行为的出现，切实维护好消费者合法权益。对于旅游行业的管理，涉及到政府的多个监管部门，如：物价部门、工商行政管理部门、旅游部门、公安部门等，遇到游客投诉，相关部门不应该是“多头不理”。恰恰相反，在国家提出一站式、一个窗口服务理念的背景下，游客不管先找到了哪一部门，它都应该先“揽下来”，然后再协调其他相关部门处理。强化综合执法，解决执法公正，加强问责追究，势在必行，有条件的地方可以在游客集中地区试点建立旅客综合服务大厅，为旅客提供便捷、有效的服务。

三是提高“宰客”业主的违法成本，“让他觉得宰客不划算”。比如，提高处罚金额，延长停业整顿期，情节严重者则终身禁止从事相关行业。同时，完善黑名单机制，对列入黑名单者，提醒有关部门加强监管，累犯达到规定次数，也永久禁止从事相关行业。此外，还要充分发挥传统媒体和网络媒体的监督作用，提高旅游行业的透明度，通过完善各地旅游信息发布平台、规范“大众点评网”等商业评价平台，及时向社会公布店主诚信记录，提醒消费者注意分辨、预防，进一步增加宰客商家的违法成本。

规范旅游行业的经营，建立起良好的旅游市场秩序，实现对旅游市场有效治理的关键，在于尽快建立健全制度化的监督和处罚机制，将商家的市场行为、消费者的维权行为和政府、社会的监督行为纳入法治化轨道，以他律促自律。

（作者单位：中南财经政法大学公共管理学院）