筑起城市公共安全“防护网”

毛瑾瑜

城市公共安全不仅涉及到人们生活的方方面面，一旦出现问题就会牵涉到各方利益 ， 影响到整个社会的稳定和发展 ，更是群体性社会危机的潜在因素。痛定思痛，如何筑起城市公共安全的“防护网”，为生命撑起“保护伞”，考验政府的城市治理水平。

安全事故，无法承受之“痛”

2015年，注定是不平淡的一年。新年伊始，几件安全事故点燃了舆论，也唤起了人们对公共安全事件的再度关注。2014年12月31日，广东佛山顺德区勒流街道港口路的广东富华工程机械制造有限公司发生气体爆炸事故，造成17人死亡，33人受伤。同日夜间11时35分左右，上海外滩因人群拥挤，发生一起严重的踩踏事件，共造成36人死亡，49人受伤，震惊中外。2015年1月2日，哈尔滨道外区太古街727号日杂物品仓库发生火灾，共有5名消防战士牺牲，13名消防干部战士和1名保安受伤。

公交工具变成“夺命的铁盒子”、高层楼宇成为“高耸的火患”、老旧电梯变成“吃人的跳楼机”、公共管道成为“脆弱的生命线”，工厂里还有“会爆炸的粉末”，近年来城市公共安全事件可谓层出不穷。

“上海外滩踩踏”事件发生后，上海市政协常委、港澳委员屠海鸣在上海市政协十二届三次会议就建议“对上海这样的特大型城市应该设立一个常态化的公共安全管理职能部门”，同时，他还要求该部门应该有能力统筹涉及城市安全的各个区域和重要部门，并监督、保障安全措施的执行到位。

研究表明，当前，我国每年因安全事故、自然灾害以及社会治安等城市公共安全造成的GDP损失高达6%，并有约20万人被夺去生命。

就在今年8月12日午夜，天津滨海新区第五大街与跃进路交叉口的一处集装箱码头发生爆炸，引爆的是集装箱内的易燃易爆物品。第一次爆炸，近震震级ML约2.3级，相当于3吨TNT；而第二次爆炸，近震震级达到了ML约2.9级，相当于21吨TNT。爆炸造成了重大人员伤亡和财产损失，社会影响恶劣。李克强总理沉痛指出：血不能白流，代价不能白付。

国际经验表明，一个国家和地区人均GDP超过3000美元后，经济和社会发展中的各种问题会凸显出来，城市公共安全将随之进入一个高风险阶段。“面对人口不断涌入城市，城镇化的推进，城市公共安全面临的挑战会呈现上升态势，城市的脆弱性会凸显，这不唯独中国，国外亦然，只是中国因人口密集众多，矛盾更为突出。”中国现代国际关系研究院反恐怖研究中心主任李伟指出。

中国地质大学 （北京）工程技术学院研究员李彤认为，城市公共安全涉及到人们生活的方方面面，一旦出现问题就会牵涉到各方利益，影响到整个社会的稳定和发展， “如果任由这种势头发展，后果往往随着危机的恶化而加剧，单体的突发事件极易被放大为群体的社会危机，造成巨大的损失。”

“频发”背后的人为因素

事故的发生，有偶然性不可抗力的因素，但“频发”的背后则必然性的存在人为的原因。

“人们由于经验的局限，往往低估违规行为与事故发生的概率联系，而且很多时候违规行为并没有导致事故的发生，更强化了人们对规则的轻视。但是人们不知道的是，随着违规次数的增加，事故概率迅速上升，直到事故真的发生。”国家检察官学院副教授沈海平撰文分析说。

防微杜渐，未雨绸缪，但现实中，许多大城市的公共安全的风险预警相当薄弱。复旦大学城市公共安全研究中心主任滕五晓直言，城市风险预警机制缺失，导致城市公共安全事件屡见迭出。

“中国城市公共安全体系中，依靠政府能力，后期的处置善后等应对可以做得不错，但前期的风险评估和预防依然欠缺，这又导致处置善后时资源调配‘代价大，效率低’。”滕五晓说。

李伟也指出，政府部门在事故的处置善后、救援方面动作比较迅速，但前期工作做得不是非常到位，事前评估不够，“比如，在上海外滩踩踏事件中，人员在外滩的聚集已经超过外滩的容纳规模和数量，这一点可能是事前没有一个更好的考量。”

天灾不可惧，人祸才可怕。 国务院原参事、国家应急管理专家闪淳昌认为，安全责任落实不力是城市公共安全的最大威胁，而干部思想麻痹是城市公共安全的最大隐患。

“一个个环节的缺失，不是一时的麻痹大意，背后是思想上的懈怠，是对城市公共安全责任认识的不足和侥幸心理。”针对城市公共安全事件滋生和蔓延，有经济学研究指出，事故的发生包含着行为人的理性选择，根本不存在“无心”之说。

俗话说，“十防九空”。对于行为人而言，投入注意力来执行事故预防规则是要付出成本的（有时是很大的成本），而事故发生只是一个概率事件；注意成本是由行为人独自承担的，而事故成本则可能分散给社会。这就是为什么行为人“故意”降低注意力、不执行事故预防规则的原因。

一方面是机制不完善，另一方面则是人力不足。以消防管理制度为例。近年来，消防部队职能不断拓展，除传统的防火灭火职能外，还兼具18项抢险救援职能，任务繁重。然而，受现役编制限制，国内消防逐渐暴露出数量规模“偏小”的问题。一般而言，发达国家平均水平为每1万人口中有10名以上消防员，发展中国家则一般为3至5人。而目前中国整体消防员配比在每万人口中只有2名以下消防员。兵力严重不足直接导致官兵得不到轮休，长期处于执勤战备的超负荷工作状态，身心俱疲，极易产生懈怠、麻痹思想，造成安全事故频发。

安全事故之所以出现，另一个重要原因就是安全教育的缺失。数据显示，中国人的应急避险能力远低于国际水平。以急救普及率来说，美国国民有25%接受过急救培训，东京是15%，中国香港是10%。北京在2008年奥运会前是0.6%，2008年通过政府推动达到1.6%，这一比率在中国各城市中最高。

专业的人做专业的事，然而在公共安全事故应急中，受“长官意志”的影响，往往存在越俎代庖“瞎指挥”的情况。

“救援现场指挥混乱也是造成人员伤亡屡发、高发的原因。尤其是大灾情，到场的各级领导多，在救援时各类命令、指示过于繁多、杂乱，对现场指挥的干扰影响巨大。”有评论指出，这些“大人物”的命令并不都是建立在专业角度上的科学判断，现场指挥员意志稍不坚定就可能会受到极大干扰，做出不明智决策。而在国外，类似事件是不可想象的，干扰指挥决策的客观因素几乎为零。

安全教育是关键

对于城市公共安全来说，应急管理固然重要，但仅有应急管理是远远不够的，需要实现从城市公共安全“应急管理”到“全面管理”的转变。

“比起突发事件应急处置，更重要的工作是预防。”多位上海政协委员建议，要切实加强监测预警，进一步提升突发事件防范能力。“应尽快将‘大数据’等建立在手机移动端的技术应用于城市应急管理体系，为今后可能发生的公共安全危机，提供消息发布、舆论引导，甚至提前预测的路径。”上海市政协委员朱建国表示，政府部门需要进一步考虑改善在活动现场的专业性洞察能力，即对现场的容纳能力和现场人员数目，要有一个大体上的估计，在人员达到一定程度时提高警惕，甚至可以要求减少或劝阻制止民众进一步在场所里聚集。

“在城市公共安全治理的全过程中，需要多元主体的协同与协调。”湖南省委党校公共管理教研部讲师、管理学博士李礼指出，“以多中心的公共服务制度安排，弥补政府单个中心供给不足，以达到构建一种“全社会动员、全民参与”的城市公共安全维护体系的最终目的。

教育不彰，则安全无力。 针对城市公共安全，做出安全预案，加强应急处理和安全防范等，都属于“治标”，“治本”应该是民众的安全教育问题。有专家分析指出，很多城市公共安全事件的发生都与安全教育缺乏有着密不可分的联系，薄弱的民众安全意识和能力，致使在突发事件中，民众行为失控，甚至出现“谩骂”、“对抗”等极端行为，最终酿成悲剧的发生。

客观而言，与发达国家相比，目前我国公共安全教育还比较薄弱，存在很大差距。由于缺乏相关的硬性规定和监督评价机制，我国的公共安全教育呈现出一种事后性、应景性、补救性的非制度化状态。如公共安全教学和研究的机构、人员少；教材类型质量不高；教育方式手段落后，多以知识介绍为主，照本宣科，缺乏体验性、情景性的教学活动，更缺乏相关的实战演练。

公共安全教育，并不只是简单的知识灌输，它还与国民的文明素养、法律意识以及整个社会的文明程度和法治程度息息相关，而这应该是国家顶层设计要做的。

“民众的安全教育，怎么教育，谁来教育，安全意识怎么提高，也要有个精细方法。”滕五晓建议，政府不应该是手把手来教会这些，而是建立一套体系，由一个专业的社会组织来培训，让社会更多地参与进来。

“政府在发展经济的同时，把一部分精力放到整个城市和民众上，让民众和大量的社会组织参与其中。政府要做的是加大城市安全方面的投入，予以政策倾斜和财政支持，才能建设成符合城市发展的城市安全体系。”滕五晓说。

专家指出，安全教育很大程度是一种规则教育，安全意识薄弱对应的是规则意识淡漠，连保护自己生命安全的规则也不尊重，出现安全事故的概率就会大增。公共安全意识的提高，一方面依赖于民众自身文明素养的提升，养成自觉遵守和维护公共秩序的习惯；另一方面也需要城市管理、综合执法等方面的共同努力，让破坏公共秩序的人得到应有的惩治。

公共安全事故，必须警钟长鸣。正如美国城市问题研究专家乔尔·科特金所言：“一个城市只有充分认识到城市公共安全的重要性，并通过积极大胆的方法、策略来解决公共安全问题，现代城市才能在新的历史条件下生存和发展。”因此，让城市公共安全日日被提及，应当成为执政者和市民每天都必须温习的“功课”。