做实“重大事项决定权”

陈波 潘利军

重大事项决定权是宪法和法律赋予地方各级人大及其常委会的一项重要职权。然而，在实践中，重大事项决定权存在使用频率低、使用效果差，甚至长期被“束之高阁”的现象。

党的十八大以来，各地逐渐达成对行使重大事项决定权重要性的认识。在浙江，各级地方人大在行使重大事项决定权方面不断探索、实践。建德市人大探索单一事项票决与重大事项清单形成点面结合的制度体系，提升决定权质量。柯桥区人大把决定权与监督权结合，强化决议决定的刚性与效力……浙江基层人大做实重大事项决定权的实践，让人大“腰杆”真正硬朗了起来。

讨论、决定本行政区域内重大事项，是宪法和法律赋予人大的一项重要职权，其与立法权、人事任免权、监督权共同组成了人大的职权“谱系”。

人大决定权不断脱“虚”入“实”

党的十八大强调：“支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权。”党的十八届三中全会进一步指明：“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。”这为人大有效行使重大事项决定权，注入了新能量。

重大事项决定权被誉为是“最具权力机关性质的权力”，是最具法律权威的决策形式。然而长期以来，却存在着“使用频率低、使用范围窄、使用意愿弱、使用效果差”等问题。

山东省委党校2013年做过一次问卷调查，在监督权、重大事项决定权、人事任免权中，哪一项落实得最好？68%的人认为是监督权，21%的人认为是人事任免权，只有11%的人认为是重大事项决定权。哪项职权落实得最差？63%的人选择了重大事项决定权。

各地人大及其常委会行使决定权，也主要局限在审查和批准“一府两院”报告、本行政区域国民经济和社会发展计划、审查和批准本级决算等事项，属于“常规动作”，其程序意义远大于实体意义。

杭州市人大常委会办公厅撰写的《杭州市人大及其常委会行使重大事项决定权的实践与思考》显示，该市人大及其常委会近三届以来所作的133项决议决定中，除修改法规决定35项外，实体性的决议决定只有17项，仅占17.34%；而程序性的决议决定有81项，占了82.65%。

党的十八大报告指出，“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见。”党的十八届三中全会进一步指明：“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。”这成为新形势下“激活”重大事项决定权的“引擎”，各地在重大事项决定权的理论探讨和实践探索随之跟进。

2014年7月，广西壮族自治区十二届人大常委会第十一次会议审议通过修订后的讨论决定重大事项的规定。规定新增、完善、细化了许多内容，条文也从原来12条增加到19条。《广西日报》发表《更好地履行重大事项决定权》文章指出，“修订后的规定，是党的十八大召开以来省级人大出台的第一部有关人大讨论决定重大事项制度的地方性法规。”

2015年6月25日至26日，浙江省人大工作研究会在义乌召开理论研讨会，就“新形势下地方各级人大及其常委会讨论决定重大事项与推动重大决策科学化民主化法治化”主题展开讨论。

与之前程序性决议决定多于实体性相比，各地人大近年来行使决定权的内容，也不断由“虚”向“实”演化。

2013年新春伊始，一场黄浦江漂浮死猪事件，把浙江的生猪养殖业推到舆论的风口浪尖。针对黄浦江死猪事件及浙江各地陆续出现的一些村民因不满村里生猪养殖污染环境而上访，浙江省人大常委会积极作出回应：决定启用重大事项决定权，迅速制止畜禽养殖业无序发展造成的环境污染。

2013年5月29日，畜禽养殖业污染防治促进畜牧业转型升级的决定审议通过。一时间，各大媒体纷纷予以报道，对浙江省人大常委会行使决定权回应社会关切的做法给予好评。

经梳理不难发现，与浙江一样，对于涉及地方改革发展稳定和人民群众普遍关心的热点难点问题，越来越多的地方人大及其常委会，正主动通过作出相关决议决定的方式来回应。

2014年5月至7月，江西省人大常委会在开展《江西省湿地保护条例》执法检查时发现，随着城镇化进程加快，一些地方填埋、破坏城区湿地的现象较为严重，直接影响到城市最基本的饮用水安全和生态安全。

为此，该省人大常委会作出《关于加强城市规划区湿地保护的决议》。针对侵占、填埋城区湿地的突出问题，决议明确要求“面积8公顷以上的城区湿地应当纳入省重要湿地名录；没有列入省重要湿地名录的城区湿地，市、县、区人民政府要采取有力措施加强保护”。

2015年2月1日，湖北省第十二届人民代表大会第三次会议表决通过了《关于农作物秸秆露天禁烧和综合利用的决定》。决定提出：自2015年5月1日起，湖北省行政区域内禁止露天焚烧秸秆；到2020年，全省秸秆综合利用率力争达95%以上，建成较为完备的秸秆收集储运体系。

以省人民代表大会决定的形式部署禁烧秸秆工作，这在全国尚属首次。这同样是湖北省人民代表大会行使重大事项决定权的一次成功实践。

三大因素成决定权“沉睡”掣肘

其实，从人民代表大会制度建立的那一天起，决定重大事项就是各级国家权力机关重要的法定职权。

1954年9月15日，刘少奇同志在作《关于中华人民共和国宪法草案的报告》时指出：人民代表大会制度既规定为国家的根本政治制度，一切重大问题就都应经过人民代表大会讨论，并作出决定。新中国首部宪法在确立人民代表大会的职权内容时，明确规定全国人大常委会除立法、人事任免、监督权之外的10项决定权。

那为什么重大事项决定权会长期处于“沉睡”状态呢？

“实践中，存在一些错误认识和不必要的顾虑。”《求是》杂志社政治编辑部的易赛键撰文认为，认识不到位是重要的主观原因。

“在‘谁说了算’的问题上，有不少同志存在‘行使重大事项决定权会被认为是挑战党委和政府的权威’的顾虑。在重大事项决定权的认识上，往往是‘我要决定的少，要我决定的多’、‘主动决定的少，被动决定的多’。”易赛键文章说。

在山东省委党校的问卷调查中，对于影响重大事项决定权行使的最大因素，50%的人认为是重大事项决定权的设置，39%认为是党委和人大的关系，7%的人认为是委员的专业化程度。

“可以说，这些年来，在理论研究和工作实践两个层面，对影响重大事项决定权充分有效行使的主要阻碍，各方比较认可的主要有体制影响、法律规范、自身原因等。”在《重大事项决定权：边界和路径的求索》一文中，作者戴志华分析道。

戴志华认为，在地方治理中，党委决定、政府执行或者党政共同决定地方重大事项仍是基本的权力运行模式。这是重大事项决定权形同虚设的根本原因。

“重大事项决定权是地方人大常委会的重要职权，但现实是决定权很少在工作报告中提及。”在2013年 3月的全国人代会期间，全国人大代表、广州市人大常委会主任张桂芳在审议发言时认为，决定权的行使之所以成为地方人大常委会履职的薄弱环节，其主要原因在于缺乏像立法法、监督法那样的法律规定和明确的操作范围。

在《重大事项决定权：边界和路径的求索》一文中，戴志华同样指出，虽然地方组织法列举县级以上的地方各级人大和常委会可以“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”，并且当前已有28个省级人大及其常委会出台关于行使重大事项决定权的地方性法规。但综观法律法规，没有对“重大事项”进行明确的层级界定，也没有完整设置讨论、决定重大事项的程序和机制。戴志华认为，这是重大事项决定权沦为“软权力”的重要原因。

“另外，由于地方各级人大建设滞后，专业人才缺乏，工作力量不足，难以对本行政区域内重大事项进行科学、深入的预研究，讨论、决定重大事项时往往是‘急就章’，或是对‘一府两院’提交文本进行简单审议，并且大多满足于作出决定，缺少狠抓落实的工作韧劲和制度保障。这也是重大事项决定质量不高的直接原因。”戴志华分析。

实践中，各地对于如何将人大的决定贯彻执行下去、如何对决定的执行进行监督缺乏必要的制度设计。虽然从法律的角度看，人大讨论决定重大事项具有一定的强制性，如果“一府两院”不及时报告重大事项或不认真执行人大的决议决定，人大可以依法进行询问、质询或组织特定问题调查委员会进行调查，但在现实中，很少有地方人大运用这些刚性手段。长此以往，人们将人大的决定当作“一纸空文”。

以权力清单促“常态化”行权

问题的存在，并不意味着裹足不前。就目前观察而言，全国各地人大始终在不懈努力，正逐步推动重大事项决定权向制度设计的初衷靠拢。

有研究者统计，自2009年以来，至少已有重庆（2009年3月）、山东（2010年9月）、辽宁（2010年9月）、广西（2014年7月）、河南（2014年12月）等地对讨论决定重大事项法规作了修改。

2015年8月3日，《安徽省人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定（修订草案修改四稿征求意见稿）》全文公布，向社会公开征求修改意见、建议。

依法、有效、常态化行使决定权，必然要界定“重大事项”范畴。尽管宪法和相关法律对其有阐释，但是喻其“粗枝大叶”并不为过。

一些学者坦陈，试图对重大事项内涵和外延作出确定性规定，在短时间内还难做到，但是对于重大事项的原则性认同，已为具体选择提供了判断基础，这就是在宏观层面对“重大事项”的确认，要把握“合法原则、大事原则、群众原则、实际原则”。

另有一些学者建言，在一些具体的事项上，可以通过人口占比和金额占比这两个维度来界定重大事项，即该事项涉及的人口占本行政区域内人口达到一定比例，或是该事项涉及的金额占本行政区域GDP达到一定比例，即可被认定为重大事项。

这种量化的方法，颇具操作性，在地方人大实践中已有运用。丽水市松阳县规定，县本级财政资金及政府举债总投资超过3000万元以上的重大投资项目，县政府必须编制年度计划，接受人大及其常委会监督；云和县也明确，计划变更、预算调整以及新增政府性资金投入在1000万元以上的项目，都由人大决定。

2015年开始，凡政府性资金投入超过5000万元（含5000万元）的重大项目的确定及实施中的重要情况都需上报区人大常委会讨论决定，这是台州市路桥区着力推行人大重大事项决定权落实的具体措施之一。

“政府晒出权力，推进权力清单，人大及其常委会依法依程序开展工作，各项职权也应‘清单化’。” 在2015年3月的全国人代会上，全国人大代表、杭州市人大常委会主任王金财在审议全国人大常委会工作报告时表示。

王金财认为，人大及其常委会有“四权”，但目前来看，立法、监督有明确的专门法律，人事任免工作也有清晰明确的界定和严格操作程序。但是讨论决定重大事项，既没有明确的法律界定和规范，也缺乏严格操作程序，这已影响重大事项决定权的有效行使。

“探索建立地方人大常委会讨论决定重大事项清单，就是对人大常委会讨论决定重大事项的范围边界、运行程序作出规定，规范和明确重大事项决定权运行的环节、过程、责任，做到可执行、可考核、可问责，并向社会公开。”王金财说，从某种意义上讲，这就是人大常委会行使重大事项决定权的“权力清单”。

“建议全国人大常委会指导地方人大进一步行使好重大事项决定权；建议把重大事项清单建立和落实情况作为地方法制建设考核的一项内容。”王金财说。

决定的生命力在于实施，决定的权威也在于实施。“一旦对重大事项作出决定，必须最大限度避免‘重决定、轻执行’的状况，敢于对不执行或者不认真执行决定的动真碰硬，确保决定得到有效落实。”一些地方人大工作者如此呼吁。

摄影 蔡荣章