杭州出租车改革的“破冰”之旅

张乐 黄筱 刘科

减少“份子钱”、明确所有权和经营权……传统出租车行业公认难啃的“硬骨头”在杭州迎来“破冰”。一石激起千层浪，引发各方关注。传统出租车行业沉疴未愈，互联网打车汹涌来袭。杭州出租车改革能否突破体制积弊，真正推动行业的健康发展，并最终实现各方受益。

广受诟病的出租车行业垄断，在杭州出现破冰。2015年9月14日，杭州市出台的《深化出租汽车行业改革的实施意见（征求意见稿）》（下称《征求意见稿》）中，出现了“实行经营权无偿使用”、“清理规范经营关系”、“鼓励互联网与出租车业融合发展”等让人眼睛一亮的表述。

“这是一次传统行业被新生事物倒逼的改革，是一次迫在眉睫、必须要进行的改革，改革的主要方向是市场化。”2015年9月18日，杭州市运管局出租车管理处处长肖敏表示，“改革要打破既得利益格局，涉及重大利益调整，我们选择先向政府自身开刀。”

就在《征求意见稿》发布不久，9月底，在杭州市十二届人大常委会第三十一次会议上，杭州市人大常委会公布了关于暂停实施《杭州市客运出租汽车管理条例》有关规定的决定（草案），分别涉及客运出租汽车总量控制和经营权取得管理，暂停施行期限及上述条款涉及的行政管理事项，按杭州市人民政府有关规定执行。《决定》（草案）将经浙江省人大常委会批准后公布实施。

杭州市人大常委会以“冻结”法律条款的形式为杭州出租车改革助力，以期使这项改革于法有据。

2015年12月2日，杭州市正式公布出租车改革方案。

迟来的变革

与中国大多数城市一样，杭州市出租车此前也采用特许经营模式。

据杭州市出租车协会秘书长许增期介绍，在20世纪90年代中期前，取得出租车经营权是无偿的，而从1995年开始，经营权发放从无偿变为了有偿，采取竞投方式获得。从2000年开始，获得杭州出租车经营权的只能是出租车公司，不对个人发放，经营权“牌照”在市场上一度被卖到七八十万元一张的高价。

目前，杭州主城区有出租汽车9910辆，分属76家公司和944家个体经营业户，企业“多小散弱”，承包、买断、挂靠等经营关系复杂，车辆规模在200辆以上的企业只有15家。

据肖敏介绍，目前，杭州出租车市场运营模式有六种之多。最主流的是单车承包经营，司机向公司缴纳承包金。另一种是公司自营模式，公司除了收取承包金之外，额外承担车辆的修理费用。还有出租车挂靠公司和出租车自营等模式。诸多混乱的运营模式，以及价格和数量上的管控，再加上专车等各种移动互联网叫车终端的冲击，杭州出租车行业举步维艰。

“杭州出租车改革一直在进行，为什么步子迈不开？就是产权太复杂，很难理，一旦要改革，牵涉利益关系，利益方要跟你闹。”许增期接受媒体采访时表示。

厘清“挂靠、买断、半买断”等复杂不清的经营权和所有权关系，正是杭州此次出租车改革的一大亮点。《征求意见稿》明确，杭州的出租车改革将运营确权，要求按照实际出资原则，在2015年底前把4000多辆“问题车辆”的经营权和车辆产权变更登记为实际出资人。

改革后，出租车经营权的改变将让主体从原来的76家企业和944家个体经营业户群体放宽到2万多个人，向驾驶员开放。

出租车的经营权将实行有期限管理，每期6年。期满后，以服务质量信誉考核结果作为主要依据，优先配置给服务质量优良的经营者。考核不合格的，按有关规定或协议约定收回经营权。

“数量管制曾经使出租车牌照成为稀缺资源，食利阶层利益固化难以撬动，影响了行业的健康发展。”杭州市道路运输管理局副局长张晓东说，经营关系清理规范后，有利于明晰出租汽车的产权关系，从根本上解决历史遗留问题。

“不仅如此，它还为减少出租车经营利益阶层，进一步提高一线驾驶员收入，激发出租汽车单车活力，提升行业服务质量，夯实市场化改革奠定了基础。”张晓东说。

取消实施多年的经营权有偿使用金，是杭州出租车改革的另一大亮点。《征求意见稿》明确，自2015年1月1日起，杭州取消实施多年的出租车经营权有偿使用金。为此，杭州将退还2600余辆出租车近1亿元的有偿使用金。

这一惠及出租车公司和司机的政策，之前被误读为是取消司机的“份子钱”。对一辆运营出租车而言，“份子钱”的组成包括经营权有偿使用费、车辆折旧、保险、公司管理费、维修费、公司利润等数项，而杭州目前取消的是经营权有偿使用费，约占“份子钱”的10%。

司机黄永强算了一笔账：改革前，他每月要向出租车公司缴纳包括经营权有偿使用费、车辆折旧、保险、购车款利息以及企业管理费等在内的“份子钱”近8000元。“改革方案明确后，每月可以少交400多元。”黄永强说，“降低成本对出租车司机群体而言是最直接、最有效的动力。”

改革也引发了电召平台司机们的关注。来自河南的董军3个月前从一名出租车司机转为专车司机。“刚开始收入确实比开出租车高，补贴最多时可以赚到一万五千元一个月，但跑的时候还是会担心被执法人员查，心里会忐忑。”看到杭州的改革方案，他承认如果“份子钱”降低幅度大，还是愿意回去继续开出租车。“毕竟是法律法规许可的，保险也比较齐全，万一出了安全事故会更有保障。”

“很好，这是政府的一大进步。”“快的打车”移动APP应用创始人陈伟星在得知改革消息后脱口而出。虽然他认为“改革来得晚了一些”，但“靠卖牌照收钱，老板靠转包赚‘份子钱’的时代应该过去了！”

“出租车改革的方向，是按市场需要来增加营运车辆，按市场调节来形成运价，出租车今后的竞争，是服务质量和价格的竞争。政府的工作就是搞好服务和管理。”肖敏说。

“专车”的鲶鱼效应

专车的强势发展无疑是搅动出租车行业一潭死水的那条“鲶鱼”。许增期直言不讳，这次改革就是“市场环境巨变，竞争对手进入垄断行业后倒逼市场改革的结果”。

事实上，和互联网“专车”相比，传统出租车并非没有优势，前者存在的责任主体不清、驾驶员专业水平不高、乘客安全和信息安全缺乏保障等问题，恰恰是传统出租车行业的优势所在。

“目前互联网约租车平台的‘四方协议’制度和私家车投保额度低于出租车，难以确保乘客的合法权益，此外专车软件的准入门槛在实际操作中并没有他标榜的那么严格，为了扩张市场，审核常常是形式主义。”肖敏表示。

“双方的关系不应是‘你死我活’。如果能够取长补短、互为补充，对稳定行业生态、提升行业服务水平、丰富消费者多元化的出行需求具有积极意义。”杭州市交通局副局长陆献德说。

滴滴快的公司总裁柳青、优步中国战略负责人柳甄都曾表示，互联网专车之所以能快速崛起并成功抢占市场份额，恰恰是因为它抓住了传统出租车即时互动性不足、供求关系不对接，服务层级不够多元、个性化体验不够丰富，服务水平相对不高的缺点。

陈伟星认为，打车软件出现的初衷，就是为了满足传统出租车司机寻找目标客户的需求。“传统出租车行业和互联网租约车并非单纯的竞争关系，我们早已向传统出租车司机张开了怀抱。”在他看来，为提高知名度和用户粘合度推出的高额补贴或只是一时之策，未来伴随着补贴的取消，互联网软件平台所起到的桥梁纽带作用将为出租车司机们带来更多、更稳定的客源。

杭州多位出租车企业的负责人也对“互联网+出租车”的创新做法表示认同。“我不赞成在短时间内采用高额补贴的形式，这样只会扰乱市场环境。但我们可以借鉴这些提升自身服务水平，也可以通过和平台合作提高运营效率，便利乘客约车。” 杭州一运出租汽车有限公司总经理方宝华说。

张晓东表示，增加线上租约车服务是未来传统出租车行业发展的必然，当服务管理公司的车辆达到四五千辆的规模后，运营成本和服务质量都能得到更好的保证。在提高车辆运营效率、增加出租车司机收入的同时，也为传统出租车行业与互联网专车开展平台对接或融合提供了足够的话语权。

无独有偶，北京首汽集团和祥龙出租车公司也在16日宣布投入500辆车进入“专车”运营，成为首批具有政府许可身份的专车。

交通部公路科学研究院公路交通发展研究中心主任虞明远认为，传统出租车需要在新形势下审视自身存在的不足，加快改革步伐，互联网专车也需要建立法规制度约束，规范健康发展。“在市场化的大背景下，开发更为便利的出租车互联网预约管理平台是发展趋势，两者会逐步走向融合。”虞明远说。

毋庸讳言，此次杭州改革并没有给“专车”等新兴电召服务一个明确的说法，各个平台仍处在“身份不明”的“灰色地带”。

“这说明改革仍有空间。也许主管部门是在等待来自更高层的方案设计，但发展共享经济，实现需求和供给的有效对接，无疑是未来必须坚定要走的路。”许增期说。

尽管有不少难题，但改革的脚步在持续推进。2015年9月底，杭州第二家国有出租车企业，杭州外事旅游汽车集团有限公司也正式成立了。

据了解，新成立的集团整合了5家市属国有企业的出租车，分别是外事公司、中侨公司、三客公司、三才公司与和达公司等企业的出租车。通过整合，出租车数量已达到上千辆的规模。

目前，外事集团正与滴滴谈合作，接下来将推出一款名为“外事滴滴”的产品。据杭州外事集团副总经理王吉介绍，“外事滴滴”是一个网络约车平台，它提供高端服务，车上不仅配备了清洁袋、水、纸巾、蓝牙耳机、充电器等，而且对司机的驾龄、健康程度、普通话发音等方面也有要求。收费是按照现行的出租车价格体系。

除了“网络预约”，还将搭建一个“电话预约”平台。“我们此前就有搭建过，但是规模比较小，只有50辆车，在原来基础之上再增加一些车辆。”王吉介绍说，1000余辆出租车的规模，其实只占到杭城出租车总量的1/10左右，这样的规模适合做一些个性化的服务。

王吉透露，外事集团还将充分利用杭州市商旅集团的资源，推出一套符合杭州旅游城市特色的个性增值服务模式，比如，搭乘外事旗下出租车的旅客，可以通过手机扫描车内二维码，凭借二维码在宾馆、饭店等地享受折扣。预计2015年年底这些服务就可实现。

“放权”与“确权”，核心是让百姓有“获得感”

在全面深化改革的大背景下，出租车行业改革因利益格局复杂、社会关注度高而成为各方焦点。能否摆正自身角色定位、分清权责利的界限，通过改革求取各方利益“最大公约数”，成为对政府主管部门的一大考验。

杭州改革之前，不少城市不约而同地开始试水“份子钱”改革。

2015年1月1日起，武汉市政府不再向经营者收取每年6400元的经营权有偿出让金，新政策实施后，每年减免的“份子钱”上亿元；同一时间，南京也停收了每年1万元的市域出租汽车经营权使用费，出租车租金承包费用下调200元至800元不等；2015年5月初，浙江义乌也推出出租车阶段性改革措施，营运权有偿使用费从1万元降到5000元，2016年起全部取消。

“多地从减‘份子钱’入手，就是政府改变‘有形之手’过分干预市场，推动出租车市场改革中‘放权’的表现。”许增期说，“政府职能从一味地限制监管转向营造公平竞争的环境，也让司机更多地从关注赚钱转向重视服务质量。”

陈伟星对杭州市计划逐步放开传统出租车的总量和价格管控，引导出租车行业由政府管控逐步向市场自主调节过渡的思路表示认可。他说：“政府将工作重心从准入监管转移到管理和服务上来，体现了政府行政职能的可喜转变。”

“放权和确权都是改革的第一步，后续的改革还需彻底破除利益集团的垄断，唯此才能彻底改变出租车行业的发展困境。”陆献德表示。

“无论是传统出租车行业的改革，还是互联网租约车的规范，改革的初衷和落脚点都应该是增强老百姓‘获得感’，让群众真正受益。”开创中小城市出租行业改革先行之路的义乌市委书记李一飞说。

采访中，各方都期待全国性的出租车行业改革方案能早日出台。“出租车改革确实是个复杂的问题，各地情况千差万别，不要期待改革能一次到位，但把握好政府放管结合、平衡各方利益、提高群众满意度这个方向，就能打破利益固化藩篱。”上海交通大学副教授黄少卿表示。