西方国家如何防范当官“任性”

熊光清

【摘要】权力的能量体现为两个对立的方面，要么是建设性的，能为社会带来秩序;要么是破坏性的，能致人腐败和堕落。权力不受约束和规范，极有可能就会变得蛮横霸道，肆意妄为。在西方国家，不是没有蛮横霸道的官员，但相比中国要少得多。其原因在于，西方国家成熟的官员选拔机制、严密的权力监督体系、完善的权力制约体制、法治化的公务员职业道德建设等都能有效规范着官员的工作作风和生活作风。

【关键词】  选拔机制  监督体系  有限政府  职业道德    【中图分类号】D602    【文献标识码】A

成熟的官员选拔机制使得官员必须“接地气”

在西方国家，官员分为两种，即政务官和事务官。政务官是指民选的或随执政党上台而被任命的官员。由于政务官大多是由选民选举出来的，所以理应直接对选民负责。事务官是指职业性的、处理具体事务的公务员。事务官通常在一个系统长期工作，不受执政党变化的影响;并且一般不能牵涉或加入黨派，这称作“文官中立”。

由于政党需要通过选举获胜才能执政，政务官也大多由选举产生或受被选举产生的长官任命，因此，政务官必须有较好的民意基础，能够赢得选民的支持。如果在选民面前肆意妄为，横行霸道，得不到选民支持，根本就不可能当选;即使由任命产生，也不会有哪个长官敢任命没有民意基础的官员，除非他愿意牺牲本党利益，不想赢得选举了。

美国政府机构的工作人员大致就分为政务官员和公务员两种。通过选举上台的政务官员与上级官员尽管存在形式上的上下级关系，但不存在向上级负责的关系。例如：在美国，州长不是总统任命的，也不必听命于总统。不过，州长必须关心选民的态度，选民也会关心他们的工作业绩，并关注他们的道德操守。这些官员往往需要赢得选民的支持，而不得不在工作中勤勉认真，小心谨慎。

在国外选举政治条件下，由于选票掌握在选民手中，一个政党能否赢得选民支持，直接关系到该党在议会中的席位数量，以及能否上台执政。政党的领袖、议员和政府官员都把加强同选民的联系作为一门重要的“必修课”。日本自民党经常请有经验的资深议员现身说法，加强年青党员对选民工作重要性的认识。法国是一个多党制的国家，2012年，社会党人奥朗德赢得总统大选后，采取了一系列措施加强民意基础，他们广泛深入基层，了解社情民意，争取广大选民的支持。

对于事务官，西方国家也注重把好入口关，注重挑选素质高、修养好的人才进入公务员队伍，并在进入公务员队伍后，通过各种规章制度约束他们的行为，加强其职业精神。英国于1870年确立了以公开考试选拔国家公务员的制度。美国于1883年通过了文官法，并依法成立了文官委员会，全面推行通过考试选拔优秀人才担任公务员的制度。日本也建立起了以公开考试制度录用国家公务员的制度，并制定了非常严格的考试制度。严把入口关，就避免了素质低、修养差的人进入公务员队伍。

严密的权力监督体系限制了官员的肆意妄为

西方国家已经建立起了对公务员严密的监督体系，主要包括：内部监督、法律监督和社会监督。并且，体制内监督与体制外监督紧密配合，形成了一个相互渗透、相互协调、相互补充的监督网络，从而使得公务员的行为得到约束和规范，不可越雷池半步。

不少西方国家对公务员的公务行为有严格的规定和要求，并有严格的内部监督机制。美国建立了一套较为健全的监督体系。在美国，行政部门的内部监督主要包括行政监察、行政复议和行政审计等制度。为了防范过大的政府权力对社会公众利益的侵害，美国还在中央政府和地方政府之间实行高度分权，除设立50个州外，其地方政府被划分为数以万计的市政机构，并实行高度自治，民众通过选举制度、听证制度以及重大事务的决策权等方式，对地方政府实施有效监督。法国对公务员行为的监督主要由人力资源部驻各部的纪律检查委员和行政行为实施人的直接上级共同承担，如果行政行为违法，上级要负连带责任;公务员的行为超出了行政监督的范围或者触犯了刑律，由司法部反贪总局驻各部的监督员负责调查，由驻部检察官向民事或刑事法院起诉。

这些国家不仅对公务员的公务行为有严格的要求，而且还要求他们加强修养，注重形象。英国规定，公务员在办公期间态度要庄重大方，服饰要朴素整洁。瑞士规定，公务员无论对上级，对同事或对下属都应讲究礼貌。日本规定，公务员不得损害其职务信用，或者出现有损全体公职人员名誉的行为。有些国家还要求公务员不得大声吵闹，对于不同意见要克制委婉，不得公开发表与政府不同的意见。

法律监督是指运用法律规定的手段，依照法律规定的程序，针对特定的对象进行的、能够产生法定效力的监督。为了防止大小官员营私舞弊、行贿受贿，树立廉洁奉公、清白正直的形象，许多国家都颁布严格的法律法规约束公职人员的行为。这些法律法规覆盖公务员社会活动的各个领域，一般都包括：禁止经商;限制兼职;禁止受贿;申报财产。新加坡对公务员的政治行为、工作纪律、言行举止做了具体规定，并严格执行。新加坡以严刑峻罚著称，被查出有问题的官员，除了会受到严厉的惩罚，以后也很难在社会上找到相应的工作。由于新加坡法律具体严密而且执法极为严格，新加坡人都非常守规矩，在外国人看来，他们完全就是“循规蹈矩”。

社会舆论被称为“第四种权力”或“无冕之王”，是监控权力的有效力量。在西方，当官有一个形象的说法，叫做“从事公共事务”。既然从事公共事务，就顺理成章地成为公众人物。这意味着，官员和演艺明星一样，必须时刻接受公众和媒体的审视与监督。在国外，官员当众动怒甚至动粗，正是媒体求之不得的“好料”，而且很容易被政治对手所利用。所以，少有人不约束自己的言行而肆意妄为。

有限的权力使官员没有专横跋扈的资本

西方国家一般奉行有限政府理论。有限政府是指政府自身在规模、职能、权力和行为方式上受到法律、社会的严格限制和有效制约。有限政府理论崇尚个人自由，谋求建立权力受到严格限制的政府，其理论渊源主要是自然权利理论、社会契约理论和分权制衡理论。当然，这里的政府并非狭义的政府，而是广义的政府，包括立法机构、司法机构和行政机构等。

在现代社会中，行政机关的作用和地位日益提高，行政机关的权力日益膨胀，但这并不能否认“职权法定，权力有限”这一基本行政法治规则。其一，行政机关因社会发展、社会需要而扩大了的权力，并不是自然取得的，仍然是通过法律的授予才享有的。社会对行政机关的要求是以法律为中介得以实现的。其二，尽管行政机关享有越来越大的权力，但并不能说行政机关可以享有无限权力。任何社会必然有公民个人可自由生存而不受任何权力干预的空间;同时每一个行政机关的权力无论多大，都有明确的法律界域，只能在此范围内活动。其三，虽然代议机关常用笼统的法律语言授权行政机关，但也不说明行政机关可以对行政权力任意行使、任意解释。

权力天性就不是乖巧温顺、规规矩矩的。人类社会的政治实践证明，人民若想幸福，最重要的就是驯服统治者，把他们关进笼子里。美国实行总统制，行政、立法、司法权力之间相互制约。美国宪法和法律制度的总体倾向是注重对行政权力的制约和监督，力图通过制度化的机制，将庞大而无所不在的行政权力纳入有效监督的轨道。英国奉行权力分立与制衡原则，国家权力划分为立法权（议会）、司法权（法院、检察院）和行政权（政府），三者之间相互制約。这样，不仅国家权力有限，而且，有限的权力相互之间也保持平衡与制约关系，从而使得权力的负能量能受到控制。

许多西方国家对权力保持着高度的警惕，并对政府官员的权力进行了较好的约束，尽可能控制政府官员对权力的使用，从而使得他们能够不至于过于自我膨胀而蛮横霸道。

法治化的公务员职业道德建设规范着官员的公务行为和生活作风

公务员的职业道德建设对加强公务员廉洁自律、规范公务员公务行为和生活作风、提高行政效能具有重要意义。当前世界各国加强公务员职业道德建设的一个重要措施和共同特点就是实行公务员职业道德建设的法治化。

美国政府从1993年至2000年进行了一场持续八年的“重塑政府”运动，旨在形成一种既以功绩制和公正为基础、又能够适应管理需要和面向未来的公务员制度。美国公务员职业道德的制定和实施由三大部分组成：一是国家层面的美国国会和联邦政府道德办公室，二是地方层面的各州、市、地方的议会和政府设立的伦理办公室或伦理委员会，三是民间层面各个协会组织。这种自上而下、多个层次相结合的模式保障了职业道德规范的制定和落实。

日本也非常重视公务员职业道德建设。1999年，日本制定了《国家公务员道德法》，该法对公务员违反职业道德的九种行为及其惩戒处分措施做了非常具体的规定。日本后来又制定了更具体的《国家公务员道德规程》，规定在人事院设置国家公务员道德审查会，在内阁所属各部门设置道德监督官，并赋予其较大的权限，使得对公务员的行为要求更加具体细致，更加具有可操作性。

西方国家一般主张公民与政府的关系是一种授权与被授权的契约关系，政府的权力来源于民众并受制于民众。一些国家还非常重视向企业学习，在政府工作中倡导“顾客就是上帝”的管理理念。这对于改进公务员工作态度与工作作风都起到了很好的作用。

（作者为对外经济贸易大学国际关系学院副院长、教授）

【参考文献】

①郑桐：《“引德入法”：国外加强公务员管理的重要举措》，《红旗文稿》，2008年第4期。

②谢文新：《国外公务员行政伦理制度建设对我国的启示》，《理论视野》，2014年第3期。

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