草根公益组织参与地方治理路径探索

杨国平

【摘要】草根公益组织是我国社会组织的重要组成部分，它作为连接政府和地方群众之间的桥梁，对于地方治理和谐稳定有着积极意义。但是草根公益组织在参与地方治理的过程中，也出现了各种各样的问题，文章从政府以及草根公益组织自身方面出发分析问题产生的原因，并积极提出相应的对策，从而促进我国地方治理得到进步发展。

【关键词】草根公益组织 地方治理 对策

【中图分类号】D63 【文献标识码】A

改革开放以来，我国已逐渐由计划经济体制向市场经济体制转变，然而在市场经济条件下，由于社会利益分化、各种矛盾加剧，传统政府统一管理的地方治理体制已不能适应社会发展要求，迫切需要创新地方治理机制，全面构建新的地方治理格局。而作为连接政府和人民的桥梁，草根公益组织是我国社会组织的重要组成部分，它在现代地方治理中与政府形成互补，能够很好地弥补政府在管理中的不足。分析草根公益组织在参与地方治理的过程中存在的问题及其产生的原因，并积极提出相应对策，能够促进我国地方治理得到进步发展。

草根公益组织参与地方治理的背景及意义

“草根公益组织是指由持相同或相近志向的志愿者组成的，具有稳定组织形式和固定成员及领导结构的，超出于政府机构和私人企业之外而独立运作且发挥特定的社会功能，不以营利为目的而关注于特定的或普遍的公众公益事业的民间团体。”①草根公益组织自产生以来，便日渐参与到地方治理当中，这为我国创新地方治理体制做出了巨大的贡献，已经成为“党联系人民群众的桥梁、政府连接市场和社会的纽带、构建社会主义和谐社会的一支重要力量”②。

草根公益组织参与地方治理的背景。在改革开放之前，我国实行计划经济体制，在这个时代，政府是管理地方治理的唯一合法性组织，其目的在于高度控制社会资源，统揽一切社会事务。然而随着社会的发展，地方事务也在不断变化着，这种单一的地方治理模式的弊端渐露，越来越不能满足地方乃至整个社会发展的需要。所以迫切需要转变政府职能，将中央的权力下放给地方，并让草根公益组织承担一部分职能，由政府、社会共同组织管理地方事务代替原来的政府统一集中管理地方生活。这就需要动员各种草根公益组织积极参与到地方治理中来，通过政府组织和草根公益组织之间的良性互动，创新地方治理机制。

草根公益组织参与地方治理的意义。草根公益组织作为连接政府和地方群众之间的桥梁，代表着广大地方群众的利益，对于地方治理和諧稳定有着积极意义。首先，政府也有失灵的情况，存在政府权力和职责莫及的地方，所以尽管政府是地方治理的主导者和主要引导者，也不可能同时全部满足地方群众的多样化利益需求。而草根公益组织作为地方人民群众自己的组织，代表着自身多样化利益，可以和政府反映民众的真实情况，并有组织地和政府一起为民众的利益而服务。其次，政府在地方治理上扮演着指挥者和引导者的角色，只是在地方发展的大方向上给予科学的决策，但具体的政策实施需要底层的组织具体负责。仅仅靠乡镇政府和村级干部是远远不够的，草根公益组织作为地方民众自己的组织，掌握着更加真实、全面的信息，从而可以向政府提供群众的真实情况，促使政府科学合理决策，使资源得到充分利用，进而可以更好地促进地方治理。最后，草根公益组织是连接政府和地方民众的重要桥梁，可以充分调动地方民众的政治参与的积极性和主动性，为地方治理注入新鲜的动力。

所以，支持和鼓励草根公益组织正确参与地方治理，并充分利用其在地方治理中的优势，对于提高管理效率、节约成本以及推进我国地方治理水平的提升起到了重要作用。

草根公益组织参与地方治理的可能性和必要性

基于我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段这一基本国情，改革开放也必须一直坚持下去，而草根公益组织由于其特有的优势参与地方治理也有着一定的必要性。

首先，随着我国全面深化改革的进行，我国社会经济等各方面有了很大的进步与变化，从而使得各个地方的事务越来越繁杂，导致地方政府的治理压力越来越重，责任越来越大，治理难度也日益增强。同时，草根公益组织随着人民群众公民意识的不断增强，得到了日益发展壮大，这就为草根公益组织参与地方治理提供了机会和可能。同时，草根公益组织由民众自身自发组织形成，更了解民众的多样化利益需求，从而可以具体问题具体分析，有针对性地推动地方治理。

其次，地方治理不仅仅需要政府的推动和管理，更需要民众自身的积极参与，同时随着我国经济的快速发展和民主观念的深入人心，越来越多的地方民众想要参与到政治生活中去影响政府决策。但是，如果很多民众以个人形式去进行政治参与和利益诉求，很容易造成混乱和政治爆炸，因此就需要一个由民众自发形成的组织去引导地方民众进行有序政治参与，这时草根公益组织便应运而生。

最后，政府的失灵和负外部效应也呼吁草根公益组织有效参与地方治理。虽然，草根公益组织在进行地方治理中起到了不可忽视的积极作用，“但是，随着社会的发展、地方事务的复杂化，政府原有的管理方式、管理理念已不能满足社会发展的要求，政府管了许多不该管也管不好的事情，造成了政府职能的越位、缺位现象。因此，政府改革势在必行，政府必然要从管理型向服务型转变，建设服务型政府，改变传统不适应现代地方治理方式，综合运用各种地方治理手段，并完善相关法律体系，为各类草根公益组织参与地方治理并发挥其有效作用提供法律保障等。政府在地方治理过程中出现的问题以及为了改善地方治理方式而作出的这些转变，为草根公益组织参与地方治理留下了一定的空间。”③

草根公益组织参与地方治理存在的问题及原因

草根公益组织参与地方治理存在的问题。草根公益组织参与地方治理存在的问题包括外部社会环境对草根公益组织参与地方治理的限制，也包括草根公益组织自身的缺陷等问题，大体有以下几种：

一是法制建设不足。由于我国目前正处于社会转型期，法律法规都还不健全，这种法律上的缺位给草根公益组织参与地方治理的管理造成一定的制约。另一方面，许多草根公益组织在申请登记注册时难以找到一个业务主管单位并得到其批准而无法取得合法性的身份，这严重打击了草根公益组织参与社会管理地方治理的积极性。

二是政府支持力度不够。改革开放以来，我国已由计划经济体制向市场经济体制转变，但传统的政府统一管理地方生活的习惯及意识还没能够完全转换，对草根公益组织参与社会管理地方治理的各项政策都不够完善，支持力度也不够大，使得草根公益组织参与地方治理时受到一定程度的阻碍。

三是社会认知度较低。在我国，由于传统的中央集权思想根深蒂固，使得人们对草根公益组织的认识存在着偏差和误区，没能够正确认识到草根公益组织的地位及其存在的意义。一方面，政府对草根公益组织参与地方治理持怀疑态度，“不敢放手让草根公益组织参与地方治理。另一方面，民众认知度不高，对草根公益组织参与地方治理缺乏基本的情感认同和信心。”④同时，社会对于草根公益组织的认知度低，这也在一定程度上阻碍了其进行地方治理的有效参与。

四是运行资金不足。由于草根公益组织是非营利性组织，决定了其资金来源于政府拨款和社会人士的捐款。然而，这种单一的资金渠道并不能满足其正常运营，更是让其对政府产生一定的依赖性，严重制约了其参与地方治理的能力，也不利于实现草根公益组织的独立。

五是自身能力不强。自改革开放以来，草根公益组织得到了很大的发展，但是，就总体而言，不论是其参与地方治理的能力还是管理自身事务的能力都有不同程度的欠缺，难以承担政府转移的地方治理职能。从其自身内部管理来看，很多草根公益组织结构简单，人力资源分配不合理，规章制度不够健全，缺乏足够的治理能力及应变能力；从其资金来源上看，主要依赖于政府拨款，缺乏社会筹集资金的能力；从人员结构上看，缺乏专业人才，人员素质不高。

草根公益组织参与地方治理问题的原因分析。第一，政府职能定位不清。尽管我国已经处于社会转型期，但政府职能转变依然滞后，这也严重制约着草根公益组织的发展。目前，我国依然存在着大量政企不分、政社不分的情况，各级政府及其相关部门既是地方服务的提供者，又是地方服务的参与者，掌握着各种资源的配置权力，没能够真正做到向地方放权。这在很大程度上制约了草根公益组织参与地方治理的积极性，使其难以有效发挥优势作用。政府职能定位不清，一方面是很多领导往往把草根公益组织当成是政府的延伸机构，另一方面是草根公益组织的成员对自身工作的定位也不够清晰，认为草根公益组织是政府下属机构而不是独立的社会公益性组织，在现实中以政府的目标为目标，自身缺乏明确的目标。

第二，草根公益组织申请注册登记的限制。草根公益组织要获得社会的认可，在社会上获得合法地位，必须根据自身的属性，按照一定的程序到有关部门去注册、登记。在申请登记方面，由于政府对草根公益组织的人员、资产、场地等由着较高的要求，使得很多草根公益组织因难以达到政府规定的条件而不能获得注册登记。在数量上，一般来说服务内容相同或相近的草根公益组织只能登记一家，造成草根公益组织之间缺乏相应的竞争力，在实践中也就难以发挥其应有的作用。此外，关于草根公益组织的登记制度问题，不可否认，政府相关部门对此进行了很多限制，使得草根公益组织无法正常建立，无法获取合法性，从而导致草根公益组织的很多社会活动无法顺利展开，严重制约了草根公益组织参与地方治理的积极性，也难以发挥更大的作用。

第三，政府和社会对草根公益组织的监督机制不够完善。在我国，民政部门、审计部门等都是草根公益组织的监督主体，但还没能够发挥有效的监督作用，因为我国的法律制度不够健全，没有明确地规定监督主体的监督权力、监督方式，以及监督责任和监督程序等。监督机制的不完善易导致草根公益组织内部的腐败，从而影响草根公益组织自身的发展，更制约着其参与地方治理的有效性。

第四，资金和人才缺乏。草根公益组织资金来源渠道单一，对政府拨款存在很大的依赖性，自身难以筹措资金导致其经费困难，难以保障正常运转，这在很大程度上制约着其参与地方治理。另一方面，由于各种条件的限制，很多草根公益组织吸引不到优秀的人才，专业人才的缺失使得草根公益组织难以提升其参与地方治理的能力。

第五，参与治理环境困境。随着公民理性教育的开展，我国民众的公民意识得到了增强，因此草根公益组织也有足够的热情参与地方治理。但是，由于一系列的原因，我国政府对此进行了很多限制，使得草根公益组织无法科学高效地进行社会管理地方治理，直接结果就是降低了草根公益组织参与地方治理的积极性。

草根公益组织参与地方治理的对策

要治理好地方不能仅仅依靠政府组织，要保证社会的良性运转，还需要各种社会力量的参与，共同治理，只有多元化的管理组织才能够满足地方上多元化的服務需求。

建立健全草根公益组织注册登记的法律法规。法律法规是草根公益组织参与地方治理的保障，它使草根公益组织参与地方治理的过程有据可循，从而充分发挥其参与地方治理的功能。所以，政府应该认识到自身治理地方的不足之处以及草根公益组织能弥补其治理上的不足，根据草根公益组织的现状和实际情况完成相关立法，并建立健全其登记准入制度，不断弥补草根公益组织在监督、财政等方面的法律缺陷，使其能够在实践中充分发挥其优势作用，与政府共同治理好地方。

保证资金来源渠道的稳定。草根公益组织资金来源渠道的单一和不稳定严重制约了其发展，由于资金的匮乏，有些草根公益组织甚至利用其社会组织的身份去谋取非法利益，这严重损害了草根公益组织的形象，对草根公益组织参与地方治理造成不利的影响。所以，政府应从各方面积极保障草根公益组织资金来源的稳定性，并对草根公益组织实施有效的监督，防止其滥用资金。而草根公益组织也应该提升自身的管理能力，提高其服务水平，凭借其良好的业绩赢得社会的认可，从而获得更多的基金及个人捐款。

政府应当足够重视草根公益组织，加大扶持力度。由于我国历来重视经济建设，社会建设没有引起其足够的重视，使得草根公益组织发展相对滞后。所以，政府应当充分认识到草根公益组织的作用，对其给予足够的重视，大力扶持草根公益组织的发展，并引导草根公益组织积极有效地参与到地方治理中来，并使两者形成良性互补，实现两者的完美结合，进而共同治理好地方，满足代表不同利益阶层的多元化诉求。

加强宣传，吸引更多实践者和参与者。草根公益组织发展受到限制的原因之一就是人们对其认知度不高，所以，草根公益组织应该加强宣传，让民众充分认识到其存在的作用和意义，从而改变群众对草根公益组织的传统观念，即认为草根公益组织的壮大有可能会影响地方的稳定，为草根公益组织的发展营造一个良好的社会氛围，为其以后积极地参与地方治理提供强大的动力。

草根公益组织应提升自身的管理水平。草根公益组织要协同政府治理好地方，提供相应的地方服务，就必须要提升自身的管理水平。首先，应对组织内部工作人员进行专业的培训，提升其专业素质，为更好地提供服务奠定良好的知识基础；其次，应树立独立自主意识以及公益精神，注重组织内部的职能分工及各部门之间的相互制衡，防止组织的行政化倾向；最后，应建立健全规章制度，形成科学民主的决策机制和规范的管理机制，提高自身素质和公民理性意识，增强服务意识和责任观念，进而提升有效参与地方治理的水平。

总之，草根公益组织作为连接政府与人民、市场与社会的纽带和桥梁，对于构建社会主义和谐社会、实现中华民族伟大复兴梦都有着一定的推动作用，所以政府应充分认识到其存在的意义，为其提供更广泛的参与地方治理的途径和方式，积极与草根公益组织建立良性互动合作关系，共同治理地方生活，配置社会资源，使我国的地方治理机制得到有效的创新。

（作者单位：安阳工学院）

【注释】

①王蕴波：“环境非政府组织参与环境治理的合法性分析”，《哈尔滨工商大学学报》，2005年第3期。

②邓伟志：《创新社会管理体制》，上海社会科学院出版社，2008年，第285页。

③刘丽瑛：“非政府组织的优势与社会管理的创新”，《中共山西省委党校学报》，2011年第12期。

④李荣华：“非政府组织参与社会管理的基本问题探析”，《特区经济》，2012年第8期。

责编/许国荣（实习）