对构建环境强制责任保险制度的思考

丰晓萌

【摘要】在对环境污染侵权的所有社会化救济手段中，最有效的途径是环境责任保险制度。环境责任保险在我国已经进行了多次试点，但是收效甚微。只有强制责任保险才能够实现利用该社会化手段救济环境污染事故损害后果的目的。应结合我国国情，在试点的基础上，借鉴发达国家的成熟经验，构建适合我国的环境强制责任保险制度。

【关键词】社会化救济 环境强制责任保险 制度构建

【中图分类号】D922.68 【文献标识码】A

环境污染事故损害结果具有不确定性、广泛性和严重性，因此，很多事故发生后，对于排污企业来说，根本无力承担巨额的赔偿，有可能直接导致企业的破产，对于受害者来说，所受到的损害无法得到弥补，这些造成了非常严峻的社会问题，影响了社会稳定，阻碍了社会经济的发展。我国现在解决这个问题的主要方法依然是“政府买单”，救济受害群众是政府工作的主要内容。但是仅仅依靠政府救济，对于环境损害的弥补是远远不够的，而且是非常不公平的，企业生产的环境外部不经济性没有得到解决。因此，解决环境污染侵权损害问题，需要侵权赔偿的社会化，这已经在各国达成了共识，而社会化途径中，最重要最有效的方式即是环境责任保险制度。

环境责任保险

我国环境责任保险的现状。环境责任保险是从公众责任保险发展而来的一种专门针对环境污染的责任保险，其保险对象是企业发生污染事故对第三者造成的损害依法应承担的赔偿责任或治理责任，由保险公司按照保险合同对受害者进行赔偿，而保险公司则是通过收取保险费将风险转移给投保人即广泛的潜在的环境污染事故制造者。因此环境责任保险可以分散企业的经营风险，对受害者进行迅速有效的救济，避免各种矛盾和冲突。

我国自20世纪90年代就进行了第一轮环境责任保险试点工作，第二轮环境责任保险试点工作于2007年启动，而2013年环境污染责任保险的试点工作有了一次新的发展契机，环境责任保险也再次成为了社会关注的焦点。但是到目前为止，环境责任保险在我国的发展依然不尽人意。主要原因在于我国的环境责任保险试点都实行的是自愿责任保险模式，而参保企业非常少，参与的保险公司也不多，根本达不到环境责任保险通过社会化手段救济环境污染事故损害后果的的目的。

环境保护部环境与经济政策研究中心副主任原庆丹说，环境污染责任保险要发展下去，应该靠市场机制，不能只靠环保部门吆喝，但现阶段还必须要“扶上马”。也就是说，在现阶段，必须实行环境强制责任保险，环境责任保险的发展需要国家的强制和支持。

环境强制责任保险。环境强制责任保险，即是根据法律规定，所有的对环境有污染或者潜在污染的企业依法必须投保环境污染责任保险。强制性环境任保险在19世纪发源于法国，世界上很多国家都对环境责任保险采取强制投保的形式，尤其对从事高危行业的企业均强制投保环境责任保险。设立环境强制责任保险可以更充分地发挥保险的大数法则，将原本一个排污企业难以承担的赔偿责任分散到社会当中去，在最大程度上弥补受害人的损失，缓解社会矛盾。

环境强制责任保险的优点

第一，有利于真正发挥环境责任保险的社会化救济功能。基于试点的非强制性，大多数企业不愿意投保环境责任保险保险，投保企业过少的话，保险公司收到的保费过低，甚至不足以抵销其运营成本时，将无法发挥保险业的大数法则，无法真正分散投保污染企业的经营风险，当然就无法救济在环境污染事故中的受害人的损失，无法发挥环境责任保险的社会化救济功能。而环境强制责任保险则要求所有符合法律规定范围内的潜在污染环境者，不论其是否愿意，都必须投保环境责任风险，当参保企业为社会中绝大数环境污染者时，所缴保费就足以承担和分散了环境污染事故中所带来的巨大损失，体现了环境作为公共物品所具有的公益性特征。而企业所缴保费，其实也是为其污染行为支付的代价，是将从事对环境有危害的企业的生产行为的外部环境不经济性内部化的一部分表现，有利于社会公平正义的实现。

另外，当环境污染事故发生时，根据保险法及保险合同的规定，由保险公司直接对受害人进行赔偿，这就避免了由于企业不愿意赔偿而和受害人之间进行的漫长谈判，能够使受害人及时得到补偿，有利于社会秩序的稳定。

第二，有利于促进环境保险行业的发展。作为营利性法人，保险公司主要通过承保收缴保费的方式积累资金，在环境责任保险非强制投保的情况下，投保企业过少，所缴保费不足以支付对第三者的赔偿，对保险公司来说就是入不敷出，保险公司肯定就不愿意经营这一类业务；而如果保险公司根据保费收益，所定的对第三者赔偿额标准过低，就无法发挥保险的分散风险功能，也会进一步挫伤企业投保的积极性，使环境责任保险业陷入恶性循环之中，无法发展。如果实行环境强制责任保险，投保企业多，保险公司的利益系数变大，才能真正促进环境责任保险的发展，使环境责任保险健康有序发展，发挥其作为社会产品的功能。

第三，有利于实现环境保护预防为主的原则。环境责任保险设立的目的虽然是为了在环境污染事故发生后及时对受害者进行赔偿，但是实际上环境责任保险还有预防环境污染事故性发生的功能。这主要是因为以下两个方面的原因：

一是保险公司会对企业进行环境污染风险监管。在承保之前，保险公司会聘请有关专家对企业的污染风险进行預测、评估，并提出相应的整改意见，在很大程度上消除了企业的环境安全隐患。承保之后，保险公司还会持续对参保企业进行监督，以降低自己的巨额赔付风险，这无疑为我国的环境监管增添了重要的力量。在企业普遍环境保护意识不强的我国，环境监管力量的强大显得尤为重要，在有效的监管之下，企业才能重视环境风险，采取有效措施避免环境污染事故。

二是环境责任保险的费率与企业的实际环境风险状况上挂钩。如果企业不注意环境风险的控制，那么就会增加应缴的保险费，如果企业曾经出过险，那么在第二年保险费会增长更多。在强制责任保险的模式下，企业必须参保，保费是企业无法回避的问题，一旦保险费增加，企业的负担加重，就会在市场中失去竞争优势。因此，企业在保险费这个经济杠杆的制约下，会主动进行环境风险的防范。

我国实行强制保险存在的问题

缺乏法律依据。《保险法》第十一条第二款规定“除法律、行政法规规定必须保险的外，保险合同自愿订立”，因此，要想推行环境强制责任保险，必须在法律或者行政法规中有明确规定。到目前为止，除了在《海洋环境保护法》中对海洋石油勘探和油污损害赔偿两个方面有所规定外，在其他方面并没有关于环境强制责任保险的法律。2014年新修订的《中国人民共和国环境保护法》第一次在法律中规定了环境责任保险，但是也仅仅是“鼓励环境污染责任保险”，并没有强制企业投保。其他关于环境责任保险的规定都是一些针对环境责任保险试点工作的指导性的省部级规范性文件，这些文件并不能给环境强制责任保险提供法律依据，试点的环境责任保险只能采用自愿投保的模式。因此，缺乏国家法律强制力的保障是目前我国实行环境强制责任保险制度的最大障碍。

污染企业缺乏投保热情。环境污染的受害者往往都是不特定的，这些不特定的受害者很难团结起来，所以与污染企业相比，受害者无论在经济地位还是信息的掌握上都属于弱势群体，而对侵权行为的救济，一般需要很长时间，尤其是群体性诉讼耗费的时间更长，中国人又有“厌讼”的传统，法律意识维权意识不强，所以，虽然我國现在处于环境污染事故的高发时期，但是涉及环境污染侵权的的诉讼并不多，受害者所获得的赔偿与污染造成的损害相比少得可怜，这种状况使排污企业面临的污染侵权赔偿压力根本不大。而且，由于相关法律规定的不完善，一旦发生污染事故时，为了缓解社会矛盾，尽快解决问题，总是由政府出面进行干预，政府出于对经济发展的考虑，执法不严，对受害都由政府进行直接救济，在政府的变相的保护伞之下，企业的赔偿压力更小。这是企业缺乏投保热情的重要原因之一。

另外，中国的大部分企业正处于发展的起步阶段，经济压力比较大，对于保费的支出非常敏感，为了降低生产成本，对环境污染事故经济抱着侥幸心理，不愿意主动去购买环境责任保险。这是我国环境责任保险发展的主观障碍。

保险产品不成熟。许多发达国家的环境责任保险制度，从理论到实践都已经非常成熟，这给我国环境责任保险制度的构建提供了丰富的经验，使我国环境责任保险的构建有着比较良好的基础，但是我国与发达国家的国情毕竟不同，照搬来的经验并不能适应我国的经济发展水平。由于各种主客观原因的影响，我国的环境责任保险一直发展缓慢，保险公司投入不多，导致了保险公司的经营能力过低，管理水平不高，而且在保险产品的设计上缺乏统一的标准，保险范围过窄，赔付标准过低，而保费费率却过高，也缺乏类似于环境污染事故鉴定的技术支持，保险产品的不成熟也制约着我国环境责任保险的进一步发展。

缺乏国家的有效支持。环境责任保险事故风险很高，环境污染侵权与普通侵权不一样，其往往造成非常严重的损失，这些巨大的风险通过保险合同转移给了保险公司，给保险公司造成了非常大的压力。而且这类特殊的新型保险，在具体操作上，比如费率的厘定、出险赔偿程序、侵权的认定，赔偿数额的确定等都与一般保险不一样，对保险公司运营能力的要求也非常高，保险公司必须投入大量的精力和财力才能开发运营好这类新产品。而作为一种公益性很强的保险产品，我国政府的支持力度不够，缺乏具体的支持措施，所以在运营成本的考虑上，作为营利性法人的保险公司不愿意在环境责任保险产品上进行投入。这也是我国环境责任保险业发展缓慢的原因之一。

我国环境强制保险制度的构建途径

完善相关的法律规定。首先，在新《环境保护法》的基础上进一步完善环境责任保险的规定，明确强制环境责任保险的范围，与《保险法》相衔接，为实行环境强制责任保险提供明确的法律依据。同时，《保险法》应独立规定环境责任保险，而不是笼统地将其纳入一般财产保险或者公众责任保险的范畴。其次，进一步完善民法、侵权责任法中关于环境污染侵权责任的规定，对环境责任事故的划分认定、损失评估标准、赔偿范围、保险保障范围、操作流程等作出明确规定，以完善的民事赔偿制度作为基础，当出现环境污染事故时，能有明确的法律依据进行理赔，以有利于环境责任保险制度的实施与发展。再次，还要鼓励有立法权的地区和部门制定一些配套性法律法规规章等，进一步细化相关法律的规定，使法律规定更具可操作性。

加强政府对环境责任保险的支持力度。企业在生产的过程中虽然污染了环境，但是也推动了经济社会的发展，巨大的环境污染损失完全由企业来承担，显然是不公平的，也极大地增加了企业的负担，会在一定程度上阻碍经济的发展；另外，环境责任保险和其他保险相比，风险极高，对保险公司的压力也非常大，因此，环境责任保险作为一种公益性的产品，对于参与其中的双方主体来说，都需要政府的大力扶持，这也符合公共产品有效率的供给需要政府行动的经济学原理。

对于投保企业来说，应进行财政补贴和税收的减免措施来提高企业的投保积极性。这些措施应包括：对企业的投保费用允许税前列支；直接补贴投保企业的保费，以降低企业的生产成本；也可以将企业缴纳的排污费按比例返还企业等等。对于保险公司来说，应该给予税收上的优惠，对保险公司的营业税、所得税予以一定程度的减免，以提高保险公司参与环境责任保险的积极性；政府还应出面设立保险基金，鼓励保险公司成立联合承保机构，以最大程度地分散环境污染损害风险。

普及环境责任保险知识，提高保险参与者的保险意识。环境资源作为公共产品，对环境资源的保护和管理需要全社会的共同参与，新《环境保护法》明文将公众参与原则列为环境法的基本原则，并设置专章对公众参与进行了规定，而环境责任保险作为环境保护的一种重要手段，公众参与却十分有限，主要在于全社会对环境责任保险的认识和理解都很有限。

环境污染侵权损害赔偿责任的宣传和教育会促使社会公众的环境维权意识增强，就会无形中增加排污企业必须投保的压力，增强排污企业的守法意识；在环境执法中，应做到有法必依，执法必严，通过严格的监督，提高企业的守法意识，同时，应通过举办知识讲座，环境风险管理培训等方式，使企业认识到购买环境责任保险的重要性；对于保险公司来说，则需要强制与指导并行的方式，使其积极参与到环境责任保险当中去。

提高保险公司的专业化经营水平。首先，应该明确环境强制责任保险的范围是突发性环境污染事故。强制责任保险为实现社会的公共利益，对私人的合同进行的政府宏观调控，是对民法“契约自由”的干预，因此，其范围必须进行限制。根据我国目前的社会经济发展水平，我国的环境强制责任保险承保范围应该先只承保突发性环境污染事故，突发性环境污染事故带有一定的偶发性，符合保险的风险特征，而且突发性的环境污染事故通过预防措施可以避免发生，通过环境责任保险的间接监管功能，可以对环境污染实现预防的效果。而对渐进性的环境污染事故，由于事故发生原因的复杂性、渐进性、长期性，以及事故发生后损失的巨大性，不符合我国环境责任保险的发展现状，暂不应该纳入强制责任保险的范围。

其次，对于强制责任保险的范围也应该分行业进行，循序渐进，目前宜纳入环境强制责任保险范围的应是对环境有高度危险的行业，比如石油、采矿、水泥、核燃料生产、皮革、火力发电、印染、煤气和有毒有害危险废弃物处理等行业。而对于低危险的行业则暂以采自愿购保险的形式。

最后，保险公司应对自身的经营能力进行创新和提高。应设立专门的经营管理部门，加强相关技术人才的培训，努力吸收和借鉴国外先进的经营管理和技术，不断转换经营观念，增强服务意识，为投保人提供各种增值服务，使投保人真正享受到投保的好处。保险公司在办理业务的过程中，要严格按照监管法规和业务规程的要求规范市场行为，在承保环节要注意把好投保条件、标的审核、费率厘定等关口，在理赔环节要注意把好赔付标准、赔付要件、赔付方式等关口。

建立环境污染责任保险的风险分散机制。一个健全的社会，不仅要有公平的自利益分配制度，而且要有公平的损失分配制度。环境污染侵权是社会经济发展的副产品，且损害后果过于巨大，只依靠环境责任保险根本无法解决，而且所有的风险都由排污企业和保险公司来承担也是不公平的，因此国家需要构建配套的风险分散机制，以作为环境责任保险的补充。通过设立公共保障基金、开拓再保险市场、发行风险证券等手段，更好地发挥环境责任保险的效用。

（作者单位：华北水利水电大学法学院）

责编/许国荣（实习）