浅议司法机关考核机制的重构

何莉

【摘要】“指标考核制”是司法机关运用多年的对司法机关内部实施奖惩监督的一套机制，但在运行过程中出现了一系列与司法活动规律相违背的问题，破坏了正常的司法活动。因此在中央政法委明确要求取消不合理的考核制度后，建立新的考核机制，促进司法机关公平、公正、公开地进行司法活动成为当务之急。

【关键词】考核机制 司法机关 重构

【中图分类号】D916 【文献标识码】A

在司法机关内部设立考核机制，是各国对司法机关内部人员实施考评的普遍手段。20世纪90年代后期，源于西方国家司法机关的“绩效考核”办法被引入我国，“司法绩效”考核被国内的司法机关借鉴。考核考评除了利用其结果作为人员晋升、奖惩的依据外，“更重要的是通过考核考评，可以反映出司法机关各业务部门和工作人员存在的问题，可以有效提升司法工作质量、确保司法公正廉洁，进而提出改进方案，促进司法水平提高”①。因此，以考核为手段加强司法机关对人员的管理是必要的。然而在现实当中，这种通过多渠道、多方位、多途径对司法机关进行考核的方式，已经被只追求单一数据的“数据考核”、“指标考核”所取代。在这种功利化的考核机制下，司法机关无视长远的司法目标，为了追求短期的、现实的业绩，采取违背司法活动规律的做法，甚至为了追求数据，不惜弄虚作假的情况时有发生，导致考核失去了真正的意义。

2015年1月20日召开的中央政法工作会议要求，各地政法机关清理各类执法司法考核指标，取消刑事拘留数、批捕率、起诉率、有罪判决率、结案率等不合理的考核项目并建立科学的激励机制，落实办案责任。在中央政法委明令取消五个重要数据考核后，对司法机关仍需要考核，但考核什么内容、具体如何进行考核等问题值得深思。笔者认为，重构司法机关考核机制，应当建立在明确了司法活动的本质与规律、厘清了司法活动的最终目的的基础上才能进行。

为何“数据”成为司法机关考核唯一指标

其一，“数据”评价指向清晰、明确，便于上级机关和领导掌握信息。司法机关现行的“数据考核”其实是从行政机关的“功绩制”考核借鉴而来。“现代政府部门的目标管理制度源于1883年美国的《彭尔顿法》，该法第一次提出以‘功绩制’作为公务员考核制度的基础。”②根据功绩制的要求，每名公务员的工作都应该有一套客观的绩效评价标准，而任何关于开除、晋升或是奖励的决定都必须以他们的工作情况与绩效标准的对比结果作为评价依据。这套制度在行政机关运行过程中卓有成效，因此被司法机关引入。通过这套制度，司法机关每个内设机构、每一名办案人员需要办理的案件数量、办结完毕的案件数量、产生了何种失误均可以通过一组组数据直接反映出来，上级机关及领导就能准确地了解辖区内司法人员的工作努力程度、廉洁程度和办案质量，并为上级机关及领导的工作安排、人员岗位调整提供依据，从而达到对司法人员进行管理、监督的目的。

其二，“数据考核”评价方法简单，考核方法便于操作。数据是通过一定的方式计算得来，相比其他评价方式，数据评价简单易操作。司法机关的考核，主要是针对业务的考核。司法案件办理的专业性强，没有法律基础和业务能力的人往往难以对专业的司法人员进行考核，因其不懂，所以难行。司法机关对业务部门实施考核的人选大部分是从事行政、后勤、党政、纪检工作的人员。这些人员因为司法机关人才管理制度的原因，大多没有法律基础知识，也没有从事办案工作，缺乏业务能力，因此他们不可能对业务部门进行实质、有效和有针对性的考核。“数据考核”就将本应进行的业务素质、能力、技能的考核简化成了单纯的数字，降低了考核人员的操作难度，为非业务人员考评业务人员提供了途径。

其三，“数据考核”的评价可接受性强。数据因其客观性最大限度地减少了在考评过程中的“人为”因素，因之得到的考评结果也相对而言最为公正、公平，更容易让人接受。对被考评人员进行奖惩是实施考评的重要目的，“数据”因其客观性的特征更容易让被考评人接受考评结果，增加了实施奖惩措施的依据。

其四，“数据”应用广泛。数据具备了客观性、直观性和明确性的特点，容易被社会各界承认、接受。司法机关在进行工作汇报、舆论宣传中更注重数据的运用。如当地的党委、人大及上级机关都是司法机关工作的评价者，司法机关每年需要向同级人大汇报工作、向当地党委反映情况，“数据”往往就成为司法机关撰写人大工作报告、党委工作报告等文件的重要依据。同时，在舆论宣传、同行评比等各方面，数据也是司法机关进行自我宣传、自我评价的事实依据。

“数据考核”的缺陷及对司法活动造成的阻碍

首先，考核数据与现实情况相违背。例如，公安侦查机关要求刑事拘留数逐年甚至逐月递增，就脱离客观实际和常识。一个辖区在一定的时期内，若无发生重大变故，其刑事发案数应当为一个稳定的常量，公安部门的破案数、刑拘人数和逮捕人数也基本维持在一个恒定水平，短期内不会出现大的变化，这是客观现象。一旦人为增加考核数据，如规定刑事拘留数逐年递增，实际上就等于违背了客观规律，大量无中生有的案件便会发生。

其次，考核数据并非完全客观公平。数据考核之所以被司法机关广泛接受，其一个重要原因就是客观公平。但因为司法机关辖区内的社会环境不同，如不同辖区因其人员人数、经济状况等因素不同，其数据基础已经存在差异。例如，公安机关因为辖区不同，其刑事发案数也不同，那么随之而来的刑拘人数、逮捕人数自然就存在差异。因此，以此作为评价一个地方公安机关工作等级的指标，并不客观。

再次，数据考核的指标数量与司法工作存在逻辑矛盾。现行的数据考核体系下，为了能更客观、精确地进行评价，考评指标越来越多。这些精细的指标就单项而言，具备了评价功能，但若将其置于考评体系内，部分指标之间就存在矛盾。如检察机关为了推行量刑建议工作，某些检察院设立了“对法院量刑建议采用数”的指标。这个指标对于单纯的提高量刑建议工作起到了作用，但同时，其与检察机关另一重要考核指标“提请抗诉数”在逻辑上存在矛盾。试想，法院已经完全采纳了检察院起诉书认定的事实和量刑建议提出的刑罚，检察机关又如何能找出判决书中的错误进行抗诉工作。

最后，数据考核影响司法公正、扰乱正常的司法秩序。“公正和效率是当前社会主义司法制度的两大基本价值。”③然而，公正与效率也是司法活动的矛盾焦点，当数据考核过分追求某一价值时，另一价值就可能被牺牲。如法院考核结案率，必然导致法院在追求高结案率的过程中出现压缩法定程序、忽视证据比对、简化判决书内容等影响司法公正的情况。并且，考核“结案率”的目的在于提高司法效率，而某些法院为了提高“结案率”，竟然采取了在某个时间段内不予受案、不予立案的做法，完全违背了考核的初衷。

数据考核出现缺陷进而影响司法活动的原因

数据考核之所以出现上文提及的缺陷以及发生影响正常司法工作的情况，有着制度上及理论上的深层次原因。笔者试分析如下：

其一，司法权本质与数据考核的内核相互矛盾。“司法权以判断为本质内容，是判断权。”④司法判断是司法机关针对当事人双方争议的问题，根据现有的证据、事实与既定的规则（包括法律、道德、常识），经过法定程序进行确定。在这个过程中，司法权应当是并且一直是被动的、居中的和独立的。其中，被动性是司法权的永恒内核。司法权一旦拥有了主动性，就会出现司法不公。而“数据考核”的核心在于主动追求。现行的“数据考核”最大的功能是要求司法机关为追求数据进行积极地作为，这与司法权“被动性”的核心特征相违背。二者之间的矛盾必然导致司法机关为追求数据而做出种种啼笑皆非的举动。如上文提到法院为了应对“结案率”的考核，采取了不受案、不立案的做法。

其二，价值追求的矛盾。以“数据”为主的考核方式是司法机关从行政机关借鉴而来，这套机制特别适合于行使着管理职能的国家行政机关。“它以管理为职能，以维护某种秩序为目标，以效率为价值取向。”⑤然而，司法权不是管理权而是判断权，司法活动追求的主要价值是公正而非效率。要追求公正，司法权就必须具有中立性。也就是说，司法人员应当站在超然的立场，公平地听取双方当事人的意见，独立地做出评判。但是当数据考核的成绩与司法人员个人待遇、职业前途直接挂钩时，司法人员就已经丧失了独立判断的资格。试想，当法官们纠结于如何完成诸如结案率、上诉率、发改率、撤诉率等各种考核指标的时候，我们显然不能期待法官们在做出裁判时不受考核因素的影响。那么当法官的裁判受到其他因素干扰时，公正也就不再存在。

其三，“外行”考核“内行”的结果。考核的方式、指标都是上级机关制定，但制定指标的人员对司法工作了解不深、认识不透，甚至根本没有从事过具体的办案工作，而真正的业务骨干、办案能手却无权参与考核方案的制定。这样的考核方案，从制定的基础就不是以办案实践为依据，而是某些人员凭空设想、闭门造车的作品，方案本身就存在诸多的主观因素，那么无论考核得到的数据结果多么客观，也不能真实反映司法活动中存在的问题。

重构司法机关考核机制的设想

第一，司法机关领导层应当转变观念，理性看待考核的作用。司法机关现行的考核模式之所以会影响到司法机关的正常运作，最关键是因为上级机关及其领导过于看重考核的结果。无论是同级机关评比还是机关内部奖惩，均以考核得到的数据作为评价依据，才导致司法机关出现“唯考核论”和“唯数据论”的现象。然而重构的考核机制无论以什么方式进行，缺陷和不足亦相伴而生，不可能存在完美无瑕的考核机制。因此，司法机关领导层应以理性的态度看待考核的“有限”作用，走出唯“考核论”的误区，理解考核的真正目的，防止再次出现“唯某某”论的倾向，是重构考核机制的前提和基础。重构后的考评机制应当淡化考评结果与各机关排名的联系，淡化考评结果与司法人员个人能力的联系，以有限控制和参考导向为原则，实现“提供参考、科学引导、初步监督”的考核目的。

第二，建立“内行”考核“内行”的考核方式。司法机关的考核活动一般由司法行政部门组织实施，而这些部门的人员对司法业务并不熟悉更缺乏实践经验，由这些人员制定考核方案、实施考核计划将会使实际工作的重点发生偏移，偏离司法活动的中心。笔者认为，考核方案的制定、落实必须要由具备实际办案经历并且业务精通的办案骨干实施。这样才能确保考核的内容符合司法实践和司法规律，并且在考核过程中不容易产生偏差，能在考核过程中更准确地发现问题，对考核结果的解读也更为专业和客观。如此，方能真正为上级机关提供信息参考，引导司法机关工作的顺利进行，从而实现有效监督。

第三，建立符合司法活动规律的考核制度。司法权具有被动性、独立性和居中性的特点，司法活动的实施必须与司法权的特点相一致。因此，在制定具体的考核制度时，应当以符合司法活动规律为首要原则。

其一，具体的考核应当是考“过”不考“功”。所谓“过”是指司法人员在办案过程中出现的过错、过失、错误；所谓“功”是指司法人在办案过程中体现的优点、“亮点”。司法活动的被动性决定了司法考核不能以考“功”为手段，因为一旦制定某个需要积极追求的“亮点”，不可避免地会引发司法机关、司法人员为追求数据而办案。这样的情况一旦发生，司法机关的活动就会偏离司法的中心。以考“过”为手段，有“过”则罚，就较为符合司法的被动性。因为其不需要司法人员和司法机关去积极地作为，反而要求司法机关慎重地对待每一起司法案件、每一名涉案当事人，谨慎做出判断，所以更符合司法活动的规律。

其二，建立合理的司法指标。尽管“五大”指标已被中央政法委禁止考核，但并不意味着司法机关不能建立合理的指标进行考核。笔者认为，新的指标应当是以突出公平、兼顾效率，维护司法公正为出发点的动态指标。现试提出增加两组考核指标，以探讨考核制度重构的方向。第一组是办案合法性指标。“办案合法性指标”是指合法办结案件的数量在全部办结案件中所占的比重（即“合法办结案件的数量除以全部办结案件”后的比率）。合法办结的案件是指在法定时间内没有违反法律规定，办案人员没有违法违规现象办结的案件。该数据考查强调的是司法机关依法办案，而非现行考核中要求司法机关的快速结案（法院考核的结案率）和功利性结案（检察院考核的起诉无罪率），从而引导司法机关的工作中心更倾向于司法公正。第二组是工作疲劳度指标。该指标需要采集3个数据作为对比，第1个数据是人均办案数，即某个司法机关某个时间段受理案件总数除以该司法机关人员总数。该数值是目前我国司法界与理论界公认的用以衡量司法机关工作强度的数值。第2个数据是办案人员受理数，即某机关办结案的数量除以该机关在办案部门的人员人数。两个数据比较后，其一可以反映出办案人员所承受的办案压力；其二可以反映出该院是否存在人员配置不科学的情况。若人均办案数不高，但办案人员人均办案数高则说明该院人员配置不合理，需要领导层调整人员；若两项均高，则说明该院需要增加人员编制。第3个数据就是结案率，即某机关受理案件总数除以该机关办结案件数。该数据与前2个数据相结合，则可以反映出该机关是否存在人浮于事的现象。这一组指标由3个数据综合组成，用以考核司法机关人员办案强度，检查人员的办案效率，以敦促司法机关合理配置办案人员的数量，使办案人数与需要办理案件的数量相匹配，进一步保障司法公正。

中央政法委要求司法机关取消不合理的考核项目和指标，为司法管理走向科学化奠定了基础。但与此同时，司法机关应当建立科学的考评机制，以激励优秀、督促落后，防止出现工作懈怠、司法腐败等现象；并且在大数据的时代背景下，通过收集客观、真实的数据，为执法、司法活动及司法机关的内部管理提供有效指引。

（作者单位：梧州学院文法学院、英国谢菲尔德大学）

【注释】

①黄永茂：“检察机关考核考评问题探析”，《国家检察官学院学报》，2013年第6期，第56页。

②[美]库珀等：《二十一世纪的公共行政：挑战与改革》，王巧玲、李文钊译，北京：中国人民大学出版社，2006年，第6页。

③王建宏：《透视发改率—以社会主义司法制度的公正为视角》，北京：人民法院出版社，2008年，第52页。

④孙笑侠：“司法权的本质是判断权—司法权与行政权的十大区别”，《法学》，1998年第8期，第34页。

⑤李拥军，傅爱竹：“‘规训’的司法与‘被缚’的法官—对法官绩效考核制度困境与误区的深层解读”，《法律科学》，2014年第6期，第11页。

责编/许国荣（实习）