提高政府履行应急管理职能的能力

李民昌

中央政治局5月29日进行第23次集体学习时，习近平总书记就公共安全问题强调，要牢固树立安全发展理念，扎实做好公共安全工作。要着力抓重点、抓关键、抓薄弱环节，补齐短板，堵塞漏洞，消除隐患，不断提高公共安全水平。8月12日，天津港瑞海公司特大火灾爆炸事故及近期各地频发的重大突发事件，再次把公共安全问题推入公众视野，再度把政府的应急管理能力和领导干部的应急处置能力变成公共话题。

应当肯定，自2003年突发“非典”公共卫生事件迄今，我国的应急管理水平有了跨越性发展，政府应急管理能力有了长足进步，公众对应急管理的认知和对应急处置状况的评价也更趋理性。从政府职能看，应急管理已经从早期重在突发事件发生后的应急处置，转变为突发事件事前、事中、事后全方位、全过程的管理，各级政府已经认识到应急管理职能成了政府的常态职能，并给予了应有的重视和投入。但是，也要看到我国正处于转变增长方式、调整经济结构、加快经济发展的时期，改造自然的活动不断增多，企业的生产设备和工艺技术要求不断提高，而工商组织的管理水平和人力资源素质仍处较低水平，各类突发事件仍难避免，这就意味着需要继续强化政府的应急管理职能，着力提升领导干部的应急管理能力，实现人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。

一、继续夯实政府应急管理基础

依据应急管理的理论研究和实践总结，政府应急管理职能的经常性内容至少包括：建立应急管理体制机制，进行公共安全风险分析，制订突发事件应急预案，做好突发事件监测预警，安排好政府应急值守和突发事件信息报告，启动突发事件应急响应，实施应急决策指挥和应急救援，开展公共安全宣传和应急培训演练，负责应急管理事后的调查评估、恢复重建和应急管理问责，协调应急联动、应急志愿行动和国际救援合作，开展危机沟通和危机心理干预，加强应急队伍建设和应急保障，规划实施巨灾保险、应急产业发展、应急科学研究等。政府应急管理职能是否到位，公共安全治理是否有效，皆取决于政府应急管理基础有无形成，是否打牢。

政府履行应急管理职能，需要法律法规作为管理依据，需要组织机构承担职能，需要人员队伍具体实施，没有这些依托，政府应急管理职能就难以实现。在理论和实践中，人们通常把应急管理的“一法一案三制”视作政府应急管理基础。经过10年的持续努力，当前，我国各级政府的应急管理基础已经形成，并在应急管理中发挥了良好的作用。但是，政府应急管理基础没有最好，只有更好，在依然严峻的公共安全形势下，应当继续夯实政府应急管理基础。

完善《中华人民共和国突发事件应对法》和《国家突发事件总体应急预案》，强化《突发事件应对法》的权威性。政府应急管理基础中的“一法一案”，是指《突发事件应对法》和《国家突发事件总体应急预案》。《突发事件应对法》界定了突发事件的内涵和外延，规定了我国应急管理的体制和机制，明确了应急管理中的法治原则和管理流程，体现了彼时对突发事件规律的认识和处置突发事件的经验。由于《突发事件应对法》晚于国家突发事件总体应急预案》颁布，所以早期把政府应急管理基础概括为“一案三制”，且沿用至今，这是不够准确的。《国家突发事件总体应急预案》颁布于2006年，《突发事件应对法》颁布于2007年，都是基于2003年防控和应对SARS的背景，今天看来，难免存在一些瑕疵和缺失。在近几年的应急管理实践中，我国应急管理既有许多经验，也不乏教训，既要肯定取得的长足进步，也要承认还存在短板。这就需要适时启动“一法一案”的修订程序，同时增订与“一法一案”配套的其他法律和有关条例，如人们呼吁多年至今仍然阙如的嫘急状态法》。在2015年天津港“8·12”火灾爆炸事故处置中，能够明显感觉到加快嫘急状态法》立法的必要性和紧迫性。在多起重大自然灾害突发事件应对中，志愿者的无序参与，也引发诸多问题，亟须制定《灾难救援志愿者行动条例》。这样，以《突发事件应对法》和《国家突发事件总体应急预案》为核心的应急法制，才会更加完备，更加科学，更具指导性。

完善政府应急管理体制和机制，提高政府应急管理总体效能。政府应急管理基础中的“三制”，是指应急管理的体制、机制、法制。法制已经如前所述。应急管理体制在国家层面，国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构，在办公厅组建国务院应急管理办公室。政府职能部门作为应急工作领导小组的成员单位，在各自范围内做好应急管理工作。各专项应急指挥机构是行政机关中具体行使紧急权力的机构。在地方层面，规定县级以上地方各级人民政府设立突发事件应急指挥机构，统一领导、协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件应对工作，在实践中，通常由县（市、区）以上人民政府的应急办作为应急管理协调机构；涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。这种应急管理体制概括为“统一领导、分类管理、综合协调、分级负责、属地管理”。与此相关，政府应急管理中全部制度化、程序化、标准化的应急制度与应对措施等，构成政府应急管理的机制。健全应急管理机制，要求各级政府和各地区各部门形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制。

从设计看，我国应急管理体制和机制科学；从要求看，我国应急管理体制和机制合理；从实践看，我国应急管理体制和机制有效；从问题看，我国应急管理体制和机制也需要改进和完善。比如，天津港“8·12”火灾爆炸事故就典型地反映了目前我国应急管理体制和机制存在的问题，主要是应急体制未理顺、应急机制有脱节，横向管理不到边、纵向管理不到底，覆盖有死角、联动不及时，中央和地方之间、上下级政府之间、央企和地方政府之间、军队武警和地方之间、政府和社会组织及志愿者之间，既有职能不清、职责不明、职权不够等问题，也有职能缺位、错位、越位、不到位等问题。夯实政府应急管理基础，就要针对应急管理中的短板，检视应急处置的经验教训，吸收应急管理研究的成果，借鉴国外危机管理的有效做法，修改和完善各级政府的突发事件总体应急预案，使政府应急管理基础愈加牢固，更为可靠。

二、不断提高领导干部的应急决策指挥能力

政府作为一种组织，履行其应急管理职能的方式，是通过在该组织中的工作人员，尤其是通过政府的各级领导干部和承担应急管理职能的政府部门工作人员来实施。“非典”以后，各级领导干部不仅普遍具有了突发公共事件应急管理的意识，而且大多数具备了一定的应急管理知识和应急处置能力。在领导干部应急管理能力要素构成中，进入应急响应后的应急处置现场管理能力和应急救援决策指挥能力，是各级领导干部最主要也相对缺乏的能力。按照德国危机管理学院专家的观点，鉴于突发事件本身的非常态性，政府官员的危机处置能力较难从大量应急救援实践中获得，故而应当着眼于通过应急管理培训，来达致政府官员危机管理能力的快速进步和完整提升。

然而，由于领导干部实行动态化管理，领导干部岗位在换届和交流中经常调整，分管的工作和部门经常变化，加之每次突发事件的种类、原因和救援处置方式不一样，导致领导干部的应急管理经验不能长期累积，应急处置能力不能持续提升，这是领导干部应急决策指挥经验不多、能力不高的原因之一。愈是如此，愈是应该重视在培训中提升领导干部的应急管理能力。但在党校和行政学院干部的培训中，应急培训讲理念、法律、一般知识多，讲应急决策能力、灾难处置方法、应急管理流程少；培训主体上缺乏实践的院校师资多，具有应急管理实际经验的兼职教师少；培训方法上则是专题讲授多，案例分析少，桌面演练则仅能在国家行政学院和少数省级行政学院实施。

2010年开始施行的《行政学院工作条例》规定，“行政学院应当立足于政府工作需要，着重建设……应急管理等学科体系”，第一次把应急管理作为行政学院的一级学科。这是改变领导干部缺乏应急决策指挥能力的现状，通过培训提高领导干部应急决策指挥能力的良好契机。为此，政府要有意识地选调领导干部作为应急管理培训对象，培训主体要增加应急培训的时间，增设应急培训必需的硬件，培养具有理论和实际能力的专业化高素质应急管理师资，聘用有丰富应急管理实践经验的领导干部和专家为兼职教师，在继续创新讲授式教学的基础上，运用以案例分析、桌面演练、仿真模拟等为主的应急培训方法。如果这种培训能够持之以恒地坚持数年，各级领导干部的应急决策指挥能力将会得到大幅度提升。

提高领导干部的应急决策指挥能力，重点要放在使领导干部懂得应急决策指挥需要遵循“法制化、团队化、专业化、科技化、标准化、流程化”六大原则。“法制化”原则，是指领导干部在处置突发事件时，不能违背依法行政的要求，在应急救援的每个环节，采取的每种救援措施，都要尽量有法可循、于法有据。尤其在为了公共安全必须征用公私财物、启用特殊方式管制交通或网络、动用警力参与应急救援时，更要有法治思维，在法律允许的框架内采取行动。“团队化”原则，是指领导干部在突发事件一线履职，进行应急决策时，要自知个体都有专业技能局限，必须发扬众智，集体决策。现实中的4类突发事件，每类都有不同的情况，如事故灾难类中即有包括易燃易爆易腐蚀、重金属、核辐射等原因引发的突发事件，领导干部不可能凡事都懂，什么都会，这就必须组建团队化的现场应急救援指挥部，借力集体智慧。“专业化”原则，是指领导干部在处置突发事件时，要按照引发突发事件原因的专业归属，根据相关专业的科学理论、客观规律或既往经验提出处置意见。当自己对该专业知之不多甚至完全陌生时，要听取相关专家的意见。多数专家在应急决策中能够起到为政府领导介绍相关专业知识，提出处置建议，评估处置方案，监督救援效果，以及作为第三方权威回应社会质疑的作用，成为领导干部应急决策指挥不可或缺的专业智囊。“科技化”原则，是指领导干部在处置突发事件时，要善于运用各种专业设备和科技手段。正确的应急决策指挥建立在信息充分的基础上，当环境条件不具备，救援人员无法提供突发事件最新动态时，领导干部要懂得使用GIS、GPS、GPRS、北斗定位系统、卫星移动通信终端、无人机、生命探测仪等科技含量高的各种先进设备，为应急决策和紧急救援服务。“标准化”原则，是指领导干部在处置突发事件时，要使自己的决策指挥尽可能符合平时掌握或在培训中学到的应急处置标准，如启动应急响应的标准、实施应急联动的标准、现场指挥部构架标准、应急救援信息发布标准等。“流程化”原则，是指领导干部在处置突发事件时，要有程序意识，能够用科学的程序保障处置的科学。在德国，通过多年的危机管理实践，应急决策过程一般都遵循6个程序。虽然我国的应急决策总体上没有明显的程序特征，中德应急决策过程各有优长，我们还是应以谦虚的心态，学习借鉴国外应急决策的严谨程序，过程与结果并重，用科学的决策程序防止应急决策出现重大失误。