应急管理，国外怎么做

张玉玲

伴随着社会的发展，全球突发公共事件呈现频次高、规模大、影响广泛、造成损失严重等特点。那么，面对重大突发事件，其他国家是如何做的，有哪些紧急处置机制值得我们借鉴呢？

德国：制度严谨协调有序

德国时间2014年1月3日14时左右，一枚二战时期遗留炸弹在德国北莱茵一威斯特法伦州奥伊斯基兴爆炸，造成1人死亡、8人受伤。近年来，德国每年要拆除约5500枚二战时期遗留炸弹，且多在人口密集的大城市。

德国是世界上应急管理体系高度发达的国家之一，应急救援工作严谨而完善，德国应急救援体系因其法律制度完善、机制协调有序、救援队伍众多、分工布局合理、装备先进齐全等特点具有明显优势，值得学习和借鉴。

德国法律制度完善，出台了多部有关应急救援的法律法规。德国应急指挥部通常分为两个指挥部，即行政指挥部与战术指挥部。行政指挥部，是行政层面的指挥部，在后方负责应急救援的行政决策与沟通协调，由政府相关部门与机构组成；战术指挥部，是战术层面的指挥部，在前方负责现场救援的具体实施，由专业救援机构与志愿者组织组成。两者分工明确，衔接紧密，既可以避免行政长官到现场承担超出自己能力的工作，又能够使战术指挥官专心致力于救援，提高救援效率。

德国的应急机制协调有序。应急救援实行模块化、标准化管理，除了在救援装备等硬件设施上按照统一标准进行模块化配置之外，在应急救援的接警响应、指挥决策和救援操作等程序方面，同样遵循标准化的原则与步骤。比如，在救援操作阶段，德国制订颁发了多项有关应急救援操作程序方面的制度规定。首先是进行调查，确定灾情。只有对事件进行全面及时调查，才能正确分析险情。其次是作出规划，包括判断和决定。在对危险的原因、种类、数量、严重性、迫切性等进行判断的基础之上，做出救援决定。最后是下达命令，安排下级救援人员实施应急救援“战术任务”，并告诉他们所有已发现的危险，以及有关联络人。

美国：第一时间启动应急机制

美国马萨诸塞州时间2013年4月15日，是当地一年一度的“大日子”。当天，马萨诸塞州全州放假迎接有着上百年历史的波士顿马拉松比赛。然而当天，在比赛终点线附近发生两起爆炸，滚滚浓烟、满身鲜血的市民、令人心悸的尖叫……让波士顿公众瞬间回到了2001年“9·11”那令人崩溃的现场。

发生爆炸后，警卫人员立刻拆除赛道围栏，疏散人群；救援车辆疾驰爆炸现场，急救人员开始在现场救治伤者，并用担架护送部分伤者前往附近临时医护帐篷和医院。在美国应急部门救助伤员、控制现场的同时，美国联邦调查局也迅速介入开展对爆炸袭击的调查。执法人员紧急关闭当地的手机通信系统，以防止有人通过手机遥控炸弹爆炸。波士顿警方也宣布在事发地区上空实施禁飞。同样的应急工作在波士顿之外的美国其他城市同时启动。

自“9·11”事件后，美国开始检讨本国的安全预警和突发事件应对机制：美国国会修改法律，组建了国土安全部，全面负责美国本土的国家安全问题。同时，美国国会通过一系列的法律，授权美国总统在必要的时候可以实施特别措施，以确保美国公民的安全。所有这些，都说明美国正在实行内紧外松的政策，以防备不测。

国家行政学院应急管理培训中心教授李雪峰说：“为了推进国土安全与应急管理系统建设，美国政府启动了应急管理规程体系建设工作，开发了大量工作指南、手册和应用工具，建设了信息化的规程及其应用工具共享平台，并通过财政支持等激励手段在全国推行，力图建设一个更加整合、规范、有效的现代应急管理系统。”

“美国是将应急管理放在国家战略层面来推进的。”中国人民大学危机管理研究中心主任唐钧认为，早在2000年，美国就对应急管理体系作出了种种规划，此后按照规划稳步推进。波士顿爆炸事件发生后，美国之所以能迅速启动应急措施，主要在于其抓住了应急管理的几个关键核心要素。

其中最突出的是官方及时发布信息，此举是为了应对社会恐慌。美国规定，在任何一个城市发生恐怖事件后，公众应该在5分钟内获得关于恐怖事件的信息，以此稳定公众情绪。同时，美国抓住了物资保障这一关键要素，在突发事件发生后，及时提供必要的医疗救助。

英国：反应镇定勇敢应对

英国伦敦时间2005年7月7日早上交通尖峰时间，4名受“基地”组织指使的英国人在伦敦利物浦大街和阿尔吉特之间的城市地铁线和一辆巴士上引爆炸弹，造成52名乘客遇难，700多人受伤。此次恐怖袭击使当时刚经历过申奥成功喜悦的英国人陷入悲痛之中。

爆炸发生后，英国上层一系列动作相当有序：首相府立马做出反应，数分钟后便启动了预算为20亿英镑的反恐怖预案；事发后不到12小时，伦敦已恢复正常秩序，13条地铁中有5条恢复运营，路面的公共汽车线路从爆炸发生10多个小时后就开始恢复运营。一场大灾难后恢复速度这般快速，确实令世人“眼前一亮”。

为了加强对突发事件的组织领导，确保处置迅速，英国政府设立了应急事件处理的相关机构。这个机构共设置了三级指挥架构：第一类指挥机构，由警察、消防、地方政府、医疗救护等组成，主要负责对事件作出处理意见，领导、指导和协调下级机构迅速控制和解决重大事件。第二类指挥机构，由供水、供电、供气、铁路、港口、通信和健康委员会等相关部门组成。主要负责对事件的管理协调，将处理意见报告上级，向下级发布指令，并担负事件过程中整合各相关机构的资源配置，处理善后及恢复等工作。第三类指挥机构，由最基层的恢复论坛组成，也叫地区应急委员会。主要负责对发生事件的地区进行现场处置，并对事件可能发生的风险进行评估，找出每个事件的风险因素，随时对预案进行调整。

英国在应对紧急突发事件中，有一整套严密的组织机构，显示出极强的协同作战能力。比如，在高速公路上车辆相撞发生有害气体泄漏，公路管理局最早赶到现场，除了清理、疏通和恢复交通秩序以外，并负责对车辆机械故障和轻微的伤病员进行现场处理。随后英国警察局、气象局、环境署、健康保护局、食品标准局、媒体等同时出动，纷纷赶到现场，召开联合会，评估危害程度、商讨应急措施，明确各级职责。一些志愿团体如红十字协会、皇家妇女协会等为现场受害者提供食品、药物、临时避难所以及福利救济。媒体及时准确地报道事件，将事件的真相、处理过程和结果等告诉民众，统一政府的口径，稳定社会、安抚民心。

英国政府在应对突发事件方面，除了制定操作性很强、具有普遍指导意义的法律以外，还根据各地情况制定了具体的应对各种突发事件的小册子，作为应急指南分发给民众，在学校里也增设了教育课，增强社会从容应对能力。

日本：大街小巷都划有应急避难区域

日本时间2011年3月11日14时46分，西太平洋国际海域发生里氏9.O级地震，引发日本发生了罕见的地震海啸，这次海啸造成的伤亡惨重。海啸对日本核电站造成了巨大破坏，福岛第一核电站受影响最为严重，6个机组中的4个受到影响。截至2011年3月20日，已造成8133人死亡，12272人失踪。

日本虽然是一个地震、台风、海啸、火山喷发、暴雨等自然灾害频发的国家，但在灾难应急管理方面，法规健全、体制完善、保障有力、宣传到位，预防和处置各类突发事件的成效显著，值得研究和借鉴。

日本是法制比较健全的国家，防灾减灾、公共事件应对等关系国计民生的重大事项，都纳入了法制化轨道予以规范。20世纪90年代中期以来，日本政府强化了政府纵向集权应急职能，建立了以内阁为中枢，形成中央政府、都道府县（省级）、市町村分级负责，以市町村为主体，消防、国土交通等有关部门分类管理，密切配合，防灾局综合协调的应急管理组织体制。当发生重特大规模的灾害时，中央政府成立“非常灾害对策本部”，并进行现场指挥。

建立了专职和兼职相结合的应急队伍，且应急设施齐备。日本充分利用中小学牢固的体育馆、教室和空旷的操场、公园等，大街小巷都建设了应急避难场所。在这些避难区域里面，一般都会备有手电筒、毛毯、食品等避难物资。例如，2011年“3·11”大地震时，东京市区内的交通几乎全面陷入瘫痪，造成首都圈及关东地区大约有10万人被困。当时，许多人就躲在避难区域里度过了一个夜晚。

日本应急管理中最为关键的措施是完善高效的信息网络系统。充分利用先进的监测预警技术系统，实时跟踪、监测天气、地质、海洋等变化，研究制定预防灾害的计划。

日本重视应急科普宣教工作，通过各种形式向公众宣传防灾避灾知识，增强公众的危机意识，提高自护能力。日本鼓励公众积极参加防灾训练，掌握正确的防灾避灾方法，提高自救、互救能力。