高校突发事件协同治理问题研析

马静

摘要：高校突发事件的突发性、伴生性、连锁性等特征使得其预防与处理需要动员更多的力量和资源进行协同治理。基于协同治理理论的视角，本文在分析高校突发事件协同治理的内涵及其多元主体角色定位的基础上，剖析了我国高校突发事件治理的现状与困境，并立足现实实践，提出了构建高校突发事件协同治理模式的基本路径。

关键词：高校突发事件；协同治理；多元主体；角色定位；制度化

中图分类号：G647文献标志码：A文章编号：1002-7408（2015）03-0034-04

作者简介：马静（1976-），女，西安人，长安大学校长办公室助理研究员，硕士，研究方向：公共事业管理。

现阶段，我国正处于社会转型的关键时期，各类社会矛盾日益凸显。高校作为社会大系统的重要组成部分，其与社会系统的危机具有伴生性的特征。近年来，高校各类突发事件频繁发生，如群体性事件、招生腐败、心理问题等，这种情况下，单纯依靠高校的力量难以有效应对频发的突发事件，迫切需要政府部门、学生、媒体等多元主体共同参与到突发事件的应急处理中来。基于协同治理理论视角，本文拟系统分析高校突发事件协同治理的内涵及多元主体的角色定位、现状与困境，并立足现实中国语境，提出构建高校突发事件协同治理模式的基本路径。

一、高校突发事件协同治理的内涵界定

1.协同治理的内涵。目前，学者对协同治理理论尚未有明确的界定，要明确协同治理的内涵，必须厘清治理的内涵。陈振明教授在综合国内外治理理论研究成果的基础上，提出治理就是政府部门、社会组织、企业、公众等多元主体在既定的环境条件下，以实现与增加公共利益为主要目的，采取合作的方式共同享有公共权力以实现对公共事务共同管理的过程。从治理的内涵中可以看出，协同是治理理论的核心特征，也就是说治理需要多元主体的协同，协同治理正好表述了治理理论的核心特质，简单地说，协同治理就是在治理过程实现各主体之间的有效协作，实现整体功能大于部分功能之和。协同治理理论是协同论与治理理论相互交叉所形成的全新理论成果，是基于协同论视角下对治理理论的重新审视，其应具备有别于治理理论的特征，具体包括三个方面：一是治理主体与权力的多元化，治理主體多元化是协同治理的前提条件，治理主体不局限于政府这一单一主体，社会组织、公众、私人部门都可以在一定范围内参与公共事务管理，同时，除政府这一主体具有管理公共事务的公权力之外，其他治理主体也享有一定管理公共事务的公共权力；二是协同治理的精神内核是协商与合作，政府与其他治理主体之间的关系是平等的，相互之间通过协商与合作的方式来实现对公共事务的管理，不存在强迫行为；三是协同治理的核心和目的是利益问题，协同治理要解决的核心问题就是利益问题，通过协调各主体之间利益诉求的差异，以实现最大限度的维护公共利益这一根本目的。综上所述，本文将协同治理定位为政府与非政府部门（社会组织、公众等）等多元主体在特定的环境下，通过协商与合作的方式共享公共权力，以实现对公共事务的共同管理，最大限度地维护公共利益。

2.高校突发事件协同治理的内涵界定。所谓突发事件，是指突然发生的、作用范围广、造成或可能造成严重社会危害的、需要采取有效措施予以紧急应对的公共事件的总称。突发事件具有突发性、破坏性、瞬间聚众性、失衡性、多样性等基本特征。据此，高校突发事件就是指突然发生在高校范围内或不在高校范围内但与高校有关的、作用范围广、对高校或社会造成或可能造成一定危害的、需要采取行之有效的措施加以应对的不良事件。基于协同治理理论的视角，高校突发事件协同治理应包含三个层次的内涵：一是高校突发事件协同治理主体与权力多元化。高校突发事件应急处理不仅是高校单方面的事情，还应包括政府部门、社区组织、企事业单位、学生、家长等多元主体。高校要积极整合各类治理主体，赋予其一定权力，以共同应对高校突发事件。二是高校突发事件协同治理的基本原则是参与和合作。各治理主体之间不是以强制性方式进行协同的，而是在相互协商的基础上建立起平等的合作关系，共同参与高校突发事件的应急处理工作。三是高校突发事件协同治理的目的就是有效应对高校突发事件，降低突发事件对高校和学生所造成的损害，最大限度地维护公共利益。

概而言之，高校突发事件协同治理就是指在现代信息技术条件下，高校、政府部门、社会组织、学生、家长等多元主体在相互协商的基础上建立合作关系，共同享有应对高校突发事件的公共权力和社会资源， 采取一系列有效措施共同应对高校突发事件，降低高校突发事件对高校和学生所带来的损害，以最大限度维护公共利益。

二、高校突发事件协同治理多元主体的角色定位

高校突发事件协同治理强调治理主体的多元化，包括高校、政府部门、社会组织、学生、媒体等多元主体。要构建以高校为核心的高校突发事件协同治理模式，必须明确各治理主体的角色定位，这样才能有效发挥不同治理主体在协同治理中的应有作用。

1.高校在高校突发事件协同治理中的角色定位。高校是高校突发事件应急管理的第一责任人，维护校园和谐稳定是高校最重要的政治任务。高校掌握应对高校突发事件的公权力和占有大量资源，其具有应对突发事件的能力与责任，在高校突发事件协同治理各主体中处于核心地位，起主导作用，负责高校突发事件处治的组织领导、协调沟通等工作，具体工作由高校行政管理者、教师、辅导员等负责组织实施。由于高校突发事件具有突发性、连锁性、多样性等特征，单纯依靠高校单一主体难以有效应对突发事件，需要政府部门、学生、社会组织、媒体等多元主体的参与，高校要发挥主导作用，协调各主体之间的利益关系，把握高校突发事件应急管理的正确方向，实现各主体对高校突发事件的协同治理。

2.政府部门与高校突发事件协同治理。政府部门掌握着国家公共权力，高校人员任免、招生就业、办学经费等无一不受政府公权力的控制。政府部门掌握着大量的社会资源，承担着社会公共事务管理的职责，其在高校突发事件协同治理起着权力支撑、法律保障、资源供给等作用。高校突发事件协同治理离不开政府部门特别是教育行政部门的大力支持，政府部门要合理配置权力与资源，给予高校应对突发事件的更大权限，以便高校能在第一时间在权责许可的范围内实现对高校突发事件的有效应对，同时，要进一步健全与完善高校突发事件协同治理的法律法规，为高校突发事件协同治理提供有力的法律保障。

3.社会组织与私人部门在高校突发事件协同治理中的作用。随着现代大学治理结构的变迁，市场成为影响高校突发事件协同治理的重要动因。高校突发事件不仅仅局限于高校校园内，其范围包括与高校相关联的所有事件，这就必然导致高校突发事件治理范围的延伸，需要积极引导市场力量来共同应对高校突发事件。社会组织与私人部门作为弥补政府与高校在突发事件治理中不足的重要市场力量，具有公共部门所不具备的优势，能为高校突发事件治理提供大量的信息资源与物资资源，促进高校突发事件治理水平的提升。

4.学生与家长是高校突发事件协同治理的重要参与者。高校突发事件治理直接利益相关者就是学生群体，最大限度地维护学生群体的利益是高校突发事件治理的目的所在。高校在突发事件治理中起着主导作用，而学生参与程度对高校突发事件治理效果起着全局性的决定作用。学生既是高校突发事件的引发者，也是高校突发事件治理的重要参与者，学生是高校突发事件治理各主体中人数最为庞大的群体，要积极动员学生参与到高校突发事件治理中来，提升其在突发事件中的自救能力与意识，增强其在突发事件中的互助意识，真正以主人翁的态度来面对突发事件。高校突发事件治理也离不开家长这一主体，家长在高校突发事件治理中起着监督与辅助作用。

5.媒体在高校突发事件协同治理中的职责。媒体是信息传播的主要渠道，其主要功能就是发布与传播信息。面对突发事件时，社会公众对信息有着急切的需求，需要了解突发事件的具体情况。特别是对于高校突发事件而言，如果学生或家长不了解突发事件的情况，有可能会引发学生群体做出一些不理智的行为，造成不良的社会影响。媒体要充分发挥其传播优势，第一时间向学生与社会公众传播正面信息，引导学生与公众做出正确的行为，防止信息不及时或不准确带来不必要的麻烦，同时，媒体要在高校突发事件治理中发挥教育宣传的作用。

三、高校突发事件治理的现状与困境

我国正处于社会转型的关键时期，各类社会深层次矛盾日益尖锐。高校作为社会系统的子系统，突发事件与社会危机具有伴生性。近年来，高校成为突发事件的高发地、集中地，自主招生、学术腐败、安全事故、心理问题等方面的突发事件时有发生，同时各类突发事件相互交织、呈现出由单一型矛盾向复合型矛盾转化的趋势，其解决难度不断加大。

目前，我国高校突发事件的应急管理采取学工部门为主体、条块分割的传统管理模式，这种管理模式在一定时期内对有效解决高校突发事件起到了重要作用。但是，这种传统的管理模式已不能适应当前高校突发事件应对的现实需要，甚至可能在一定程度上阻碍对高校突发事件的应对。从横向维度来看，条块分割的高校突发事件应急管理模式，在教育主管部门与学校层面缺乏统一的综合协调机构，当高校突发事件发生时，高校各职能部门之间不能迅速形成合力，各自为政，大大降低了高校应对突发事件的能力。从纵向维度来看，高校应对突发事件时需要经过自下而上的层层汇报与自上而下的层层批示，这有可能贻误突发事件的最佳处理时期。特别是面临多种突发事件交杂在一起的情况，各部门之间的资源难以有效协调利用。高校突发事件治理的现实困境主要表现在以下几方面：

1.组织体系不健全，多元主体之间尚未形成合力。高校突发事件治理的组织体系主要从高校内部与高校外部两个维度进行考量。从高校内部维度来看，高校突发事件应急处理小组多由相关校领导挂帅负责、具体职能部门参加临时抽调所组成的，这种组织方式存在着较大的弊端：一是工作内容和人员组成方面不具有延续性，需要大量的人员磨合时间，应对突发事件的经验和教训也难以有效保存；二是浪费大量的人力物力资源，使得应对突发事件的成本大大增加；三是难以及时制定出突发事件应急处置方案，致使贻误突发事件的最佳处理时机；四是缺乏有效的教育培训与法律制度保障，使得应对突发事件的效果大打折扣。从高校外部维度来看，高校突发事件参与力量不足，仍是以高校为单一主体，高校突发事件治理多元主体尚未形成合力。高校突发事件治理需要高校、政府部门、学生、媒体等多元主体的共同参与，目前多数高校仍处于依靠高校自身力量应对突发事件的怪圈，各主体之间缺乏有效的沟通与协作，高校与其他主体之间呈现出孤岛的状态。现实情况已经证明，依靠高校自身的力量解决高校突发事件是不经济和不现实的。

2.缺乏应有的法律法规。我国相继出台一系列针对突发事件的法律法规，如《中华人民共和国突发事件应对法》《教育系统突发公共事件应急预案》等，但尚未有一部专门针对学校突发事件的法律法规，所以，各高校在應对突发事件时大都依靠学校的规章制度办事，各行其是，各主体的权责不明确，推卸责任现象时有发生，这就需要出台一部专门针对学校突发事件的法律法规，明确划分高校突发事件治理各主体的权责关系，形成对各主体的刚性约束。

3.信息沟通机制建设滞后。随着互联网、新媒体等传播工作的迅速发展，媒体的导向性使得高校应对突发事件时必须建立信息沟通机制。然而，许多高校在应对突发事件方面忽视了信息沟通机制的建设，未能从制度层面对突发事件信息沟通方式、内容、程序等予以规范。另外，高校突发事件治理多元主体之间缺乏有效的信息沟通交流，阻碍了各主体之间的信息共享，影响了多元主体共同应对高校突发事件的效果。在突发事件发生时，高校处理与媒体之间关系的能力有待进一步提升。国家教育行政学院关于“大学生危机管理现状”的调研结果显示，约70%的调查对象认为高校在突发事件发生时不能正确处理与媒体之间的关系。

4.预警机制与评价机制有待进一步健全。高校突发事件预警机制就是要在制度层面上将高校突发事件预警予以明确，使高校在突发事件临近警戒线时能提前采取有效措施予以应对的一项危机预警制度。然而，很多高校并未从真正意义上建立突发事件预警机制，更多是流于文本形式以应付上级检查。当突发事件发生时，临阵磨枪，难以第一时间内实施有效应急处理，贻误了最佳时机，影响了突发事件的治理效果，造成了不必要的人力、物力的损失。评价机制主要包括突发事件预警机制评价、信息沟通机制评价、组织机构运行情况评价以及治理效果评价等多个方面，评价有利于进一步总结高校突发事件治理各环节中存在的问题和经验，以进一步完善高校突发事件治理体系。然而，很多高校在突发事件治理评价机制建设方面是缺失的，未能充分认识到评价机制的重要性。因此，我们必须进一步健全高校突发事件治理的预警机制与评价机制。

5.心理干预机制缺失。高校突发事件治理不仅要解决突发事件，而且要从心理层面对学生进行有效引导，使学生真正能从内心深处冷静看待突发事件，从容面对突发事件，安全度过突发事件打击的危险期。然而，我国各高校心理辅导教师的配备比例未到达1：5000，很多高校尚未建立专门的心理咨询中心，甚至个别学校只有几名专业心理辅导教师，难以满足日益增长的大学生心理咨询需求的实现情况。加之，心理辅导教师队伍专业化水平较低，心理辅导形式单一，不能满足“90后”大学生对心理健康咨询需求的多样性。这就说明高校心理辅导工作有待进一步提升，特别是对学生面临突发事件的心理素质要加大重视力度。

四、高校突发事件协同治理模式的构建

现阶段，高校在高校突发事件治理中仍占据着主导地位，随着现代大学制度的建设和高校治理体系和治理能力现代化水平的提升，各类主体必将逐步参与到高校突发事件的应急处理中来，各显神通，各取所长。只有高校、政府部门、学生、媒体等多元主体共同参与，各司其职，并建构一个高校突发事件多元参与协同治理模式，确保各主体之间协同发展，才能在第一时间内对突发事件进行有效治理。

1.建立多元主体立体交叉式协同治理组织体系。协同治理组织体系就是指高校突发事件治理各主体之间相互作用，各司其职，形成自我激励机制与动力源泉，是高校突发事件协同治理取得应有效果的组织保障。建立多元主体立体交叉式协同治理组织体系就是为了进一步明确各主体之间的权责关系，整合高校突发事件治理各种社会资源与力量，实现各主体之间的优势互补，达到整体功能大于局部功能之和的协同治理效果。一是要建立常设性的高校突发事件应急管理综合协调部门，明确应急管理机构的职责范围，规范应急管理机构的运行机制，使高校突发事件治理常态化；二是要充分整合各类社会力量，不能仅仅局限于高校范围内，要积极拓展高校突发事件治理的主体范围，建立以高校为核心，政府部门、学生、媒体、社会组织等多元参与的立体交叉式网状治理结构，实现各主体之间权力与资源共享，通过相互协作不断实现多元主体立体交叉式治理结构的最优组织，真正发挥1+1>2的协同治理效果。

2.完善高校突发事件协同治理的法律制度。高校突发事件协同治理的法律制度有利于规范各主体之间的权力与义务关系，明确各主体的职责范围，增强突发事件协同治理的强制力。完善高校突发事件协同治理的法律制度，主要从三个层面着手：第一层面就是出台一部专门的针对高校突发事件的基本法律，从国家层面对高校突发事件治理各方面内容予以规定，作为法规与制度制定的准绳；第二层面是教育部等相关部委及各省根据基本法律制定专项突发事件的法规与条例，专门规范各类突发事件的协同治理事宜；第三层面是高校根据基本法律及法规条例制定符合学校实际情况的规章制度，确保在学校范围内突发事件应急处理有章可循，有据可依。完善高校突发事件协同治理法律制度也要充分考虑各主体的利益，实现各主体之间的利益均衡。总之，高校突发事件协同治理的制度化、法律化、科学化是完善高校突发事件协同治理法律制度的目标所在。

3.搭建高校突发事件协同治理的综合信息沟通平台。高校突发事件协同治理综合信息沟通平台应该包括突发事件预防阶段的信息沟通、突发事件应急处理阶段的信息沟通、突发事件善后阶段信息沟通三个主要环节，这就要求我们必须把握好各环节之间的关键节点。第一，突发事件预防阶段的信息沟通，就要在突发事件尚未发生之前，学校各部门之间以及学校与其他主体之间实现有效的沟通。学校要积极搭建信息交流平台，定期召开突发事件研讨会，明确突发事件的责任落实等问题。高校也要积极与政府部门、学生、社会组织等交流突发事件的信息，保证各主体之间的信息互通有无。第二，突发事件应急处理阶段的信息沟通。在高校突发事件应急处理过程中，高校要秉承公正公开之原则，保障信息沟通渠道的畅通及透明。高校一定要掌握突发事件舆论导向的主动权，及时召开新闻发布会，公布突发事件应急处理最新情况，营造良好的社会舆论氛围。要充分利用现代信息技术，打造高校突发事件信息指挥通信系统，将各类主体及其所掌握的资源与信息纳入到信息指挥通信系统，进行资源合理配置与信息集成分析，为高校突发事件应急决策提供科学的依据。特别是高校要处理好与媒体之间的关系，加强公关力度，建立高校与媒体之间的战略伙伴关系，让媒体充分发挥监督者、传播者、教育者等多重角色的作用。第三，高校突发事件善后阶段的信息沟通。高校不仅要做好突发事件预防与应急处理阶段的信息沟通，也不能忽视了善后阶段的信息沟通。高校要积极总结突发事件治理过程中存在的问题和经验，向学生及社会通报突发事件处理情况及推广处理经验，以便其他高校处理类似突发事件可以相互借鉴。

4.健全高校突发事件协同治理预警机制与评价机制。高校突发事件治理是一项系统工程，包括突发事件治理预警机制、处理机制、评价机制等环节，我们不能只关注突发事件的应急处理，更要关注前期的突发事件预警与后期的突发事件评价这两个环节，切莫出现“中间粗、两头细”的棒形结构。高校根据国情校情建立突发事件治理预案，要明确突发事件的类型、各主体职责、治理原则与程序等基本内容，使得各主体能在突发事件发生的第一时间内做出反应。同时，高校也要做好突发事件善后阶段评价工作，系统地评价高校突发事件治理全过程的各个环节，分析突发事件治理中存在的问题及经验，以进一步修正与完善现有的高校突发事件治理机制，提升高校突发事件治理的整体水平。

5.加强高校应急心理立体支持系统建设。高校应急心理支持系统就是要在高校心理辅导工作中融入突发事件应急心理辅导及在高校突发事件发生时及发生后采取各种形式的心理辅导与咨询，以确保学生能安全度过这一危险阶段。加强高校应急心理立体支持系统建设，主要从三个方面着手：一是建立多渠道的应急心理支持系统，高校、社会、家庭各司其职，承担相应的学生心理辅导工作。高校要承担起大学生心理健康教育的工作，建立高校学生心理档案，密切关注心理测评中存在潜在心理危险的学生。社会要为大学生创造良好社会环境，让大学生在良好氛围中健康成长，远离社会不良诱惑与危险，家庭也要关注子女的心理问题，及时疏导子女的不良心理表现，并积极与学校保持沟通。二是建立多层次的应急心理支持系统，高校要建立心理咨询专家、学校辅导员队伍、科任教师、学生干部及其他成员等五个层次的应急心理支持系统，各层次的人员要根据自身的权限范围承担相应的职责，做到全方位、多层面的解决学生的心理问题。三是建立多形式的应急心理支持系统。高校主要通过专业心理咨询机构、学校心理咨询中心、学校业务心理咨询社团等多形式为学生提供心理支持，让学生能通过不同形式的心理辅导机构获取不同的心理咨询内容，提高自身应对突发事件的心理承受能力。总之，高校要建立多渠道、多层次、多形式立体式应急心理支持系统，提升学生应急心理承受能力。

参考文献：

[1]陈振明.公共管理学——一种不同于传统行政学的研究途径（第二版）[M].北京：中国人民大学出版社，2003∶87.

[2]李汉卿.协同治理理论探析[J].理论月刊，2014，（1）.

[3]沙勇忠，解志元.论公共危机的协同治理 [J].中国行政管理，2010，（4）.

[4]蔡建淮.浅析高校突发事件应急管理中各主体角色的作用[J].新视野，2011，（5）.

[5]夏志强.公共危机多元主体的功能耦合机制探析[J].中国行政管理，2009，（5）.

[6]胡晓玲.“善治”：高校突发事件的长效治理机制研究[J].江苏高教，2012，（6）.

[7]邓旭峰.公共危机多主体参与治理的结构与制度保障研究[J].社会主义研究，2011，（3）.

[8]李建中.高校大学生群体性事件的协同合作治理[J].唯实，2013，（11）.

[9] 中国行政管理学会课题组. 高校应急管理机制建设研究报告[J].中国行政管理，2006，（10）.

[10]路月玲，陶蘇夏. 高校危机管理刍议[J].中国应急管理，2010，（7）.

[11]李永贤，梁金霞. 大学生危机管理工作的调查与思考[J].国家教育行政学院学报，2007，（3）.

[12]姚本先，陆璐.我国大学生心理健康教育研究的现状与展望[J].心理科学，2007，（2）.

[13]曹现强，赵宁.危机管理中多元参与主体的权责机制分析[J].中国行政管理，2004，（4）.

[14]李朝晖，赵彦莉.网络环境下高校突发事件的舆论形成与引导研究[J].教育研究，2014，（2）.

[15]郭颖莹.突发事件应急管理的发展趋势[J].安徽行政学院学报，2012，（4）.

【责任编辑：闫生金】