政治新逻辑下的用人之变

唐昊

十八大以来，从深改组、国安组成立，到全国性审批权下放，顶层设计的变动之大，令人目不暇接。而且，与以往有些运动式政策改革不同，这一轮的变动除要应对现实的政治问题之外，尚具有整体布局的深意，每一步均涉及长久的制度安排。

但随着全面深化改革进入最难的实施阶段，顶层设计能否落地，尚需一个关键性的支撑：人事。作为执政党，中国共产党不但掌握中枢权力，其组织分支更从国家主席层级，到各省、市、县、乡镇，乃至数百万个村，都作为一把手或领导集体而存在。因此，中国政治的核心问题，就是执政党的组织人事问题。

“为政之要，莫先于用人”。说穿了，所谓政治改革，就是选什么人当官的问题。

相对于“官员”来说，“干部”这个词是外来语，指的是党的各级政治骨干。“党管干部”，指的是当代中国的选官权力掌握在各级党委手中。因此中国的官员选拔，核心在党内的组织人事制度。除传统的“德、才、能”的标准外，干部选拔还有新的内容，包括“革命意志”的标准、国家治理的要求。而在一些地方，干部选拔还与所谓官场“潜标准”的影响密切相关。这些标准分别适用于不同的场合，其相互间的权重也随着时代的要求而在不断变化之中。

虽然中国共产党成功领导中国从革命年代进入和平建设年代，但执政党没有忘记“革命意志”在新时期的重要作用。习近平说，理想信念是共产党人精神上的“钙”，没有理想信念，理想信念不坚定，精神上就会缺“钙”，就会得“软骨病”。如其所言，好干部第一位的标准是“理想信念坚定”，要坚持原则、敢于担当。当然，共产党并非要求它的干部只会喊政治口号，还要具有扎实的政治工作能力。十八大提出的干部队伍的核心标准除“政治坚定”外，还包括“能力过硬”、“作风优良”、“奋发有为”，这里强调的正是“革命意志”对调动人的主观能动性的重要作用。

国家治理标准，指的是在政治、经济现代化的背景下，为治理现代国家而对官员队伍的知识和能力要求，熟悉市场经济、掌握现代治理技能等等。改革开放初期提出的干部四化标准（革命化、年轻化、知识化、专业化），即是从革命党的要求向现代国家治理的需求转变的体现。当然，相比现代国家治理的专精需求来说，“四化”标准仍然显得较为粗糙。此后的公务员制度将治理能力通过考试的形式反映出来，是干部制度的一大进步。

而一些地方所谓的官场“潜标准”指的是，由于干部选拔是自上而下的，权力掌握在上级领导和组织部门手中，而上级领导人在决定下级干部时，有时不是根据组织人事政策、群众呼声和现实需要，而是根据自己的主观印象和好恶，更容易选择那些“听话”的干部，却使干部脱离了人民群众的监督。有的甚至有意培植亲信，拉帮结派，提拔自己“线”上的人，很容易培育上下级干部之间的人身依附关系。这些拿不上台面的“标准”，是造成党内拉帮结派、集团腐败、官僚主义、庸官上位的重要动因。

从反腐中暴露出来的一些地方用人问题来看，官场“潜标准”导致的最大弊端就是一个地方选人用人的封闭性。这种封闭性导致普通官员对执政党的忠诚，在很大程度上又被扭曲为对上级领导的顺从。官场的人身依附关系，使干部对上级领导言听计从，不敢发挥主观能动性的习惯。这不能不造成领导能力的退化。

在全面深化改革时期，必须打破选人用人的封闭性，必须警惕“革命意志”被庸俗化、形式化，警惕自上而下的选拔机制使得国家治理标准被所谓官场“潜标准”所排挤。

习近平在近期反复强调干部队伍要具有担当精神、敢于碰硬以及勇于改革、善于改革，当“改革促进派”，所流露的正是对用人问题封闭痼疾的不满。

中国的改革开放之所以在取得重大成绩的同时也面临新挑战，“摸着石头过河”战略提供了改革不可或缺的政治弹性，但我们不能永远摸石头，还必须探索出清晰明确的制度方向。制度设计不能只是应对现实问题的短期行为，更要体现清晰的政治理念。

而欲建立某种“新常态”，则一些新的政治逻辑必须被确立，如：从形式上的“党管干部”到内涵上的“理想信念”更新；从模糊的“德才兼备”到明确的资格能力标准的设置；从宽泛的法治原则到具体的党内制度的完善，等等。如此，才能确保顶层制度设计的落地。

新常态下的干部选任首重政治理念。即具有坚定理想信念的干部才能抵御诱惑、服务国家。习近平不止一次对此强调过，干部不能成为利益集团的工具和上级领导的“家臣”。而某些干部之所以那么容易被官场潜标准俘获，将权力私有化，甚至成为集团腐败的一分子，正是由于内在信仰的丧失，让干部太容易被腐蚀。

需要指出的是，政治理想不是空喊口号。十八大后揪出来的上百名“老虎”，在贪污腐败的同时都在大讲特讲共产主义信念，甚至在被“双规”的前一天还在开会布置学习文件，高调得很。看看这些年落马的官员，越是在会议上喜欢喊大口号、在现实中喜欢给人扣大帽子的官员，其人品越是可能有问题。

即使在当下，那些喜欢空喊口号、给别人扣大帽子的少数官员，实际上并没有对党真正有多忠诚，不过是拿别人的头颅供奉自己的政治前途罢了。过多任用这样的干部，对党的事业没有好处—将本来严肃甚至神圣的政治理念庸俗化，是对真正的政治理想的谋杀。

加强政治理念的建设，真正要注意的是，发自内心的政治理想只能出于自由意志。也就是说，“革命意志”必须与现实的心理需求结合起来，才能发挥其政治理念的作用。革命战争年代的干部不怕杀头也要革命，源于他们面临国家危亡而要救国救民的强烈意愿；部分干部子弟坚信他们继承了国家功勋一代的志向，以主人翁的姿态治理国家，也是一种信念；平民官员最易被国家的需要所感召，多是民族主义的信奉者，认为服务国家是一种光荣的使命；很多非党员官员则看重自己的修为，即首先要成为一个什么人，对自我价值观的忠诚成为为官清廉的内在动力；更有基层官员看过太多底层人民的苦难，激发其服务社会的正是一种伟大的同情心。

从这些朴素的自我政治认知中才能产生真正的政治理想。而对这些朴素认知的认可、激发、整合和内化，才算得上是政治理念建设，才能培养出真正好的“人品”与“官德”。

资格能力逻辑指的是，干部队伍的资格要求必须科学化和制度化，而不是想当然或应付一时的政治需求。例如，改革开放初期提出干部年轻化的要求，是因应当时要破除保守的意识形态阻力的需要，但随着时代发展，这一标准在许多地方逐渐扭曲变形，越到基层越是加码，在官场“潜标准”中，处级40岁，厅局50岁，都很难再向上升迁。年龄并不代表能力，却毫无道理地成了干部升迁的硬指标。如果往深层挖掘，这种年龄要求的极端化实际上是默认将晋升作为当官的唯一追求。如果年龄超标、晋升困难，那么你的工作就毫无意义。这种恶劣的暗示极大地削弱了政治理想本身的驱动力。

根据人社部的推算，现在的公务员能上升到省部级的比例大约是万分之四，大多数公务员一辈子就是基层科员。据统计，全国公务员队伍约有60%在县级以下，基层公务员由于行政层级限制，职务很难上去，影响了工作积极性。人民网针对105位基层党政干部的一项调查结果显示，认为“晋升渠道很窄，提拔无望”的占40%。这种令人沮丧的前景如何能够激发大多数干部官员的工作热情？

对于这个问题，合适的解决方案是：除通过政治理念的更新强调职业荣誉感、提升基层官员的成就感外，在制度上应破除职位晋升指挥棒，将职位与职级分开，职级与工资挂钩。让不能晋升者有经济上的回报，以解决千军万马过独木桥的问题。中组部发出的《关于进一步加强县（市、区、旗）党政正职队伍建设的意见》也明确表示，县党政正职队伍以45岁左右的干部为主体，要注意使用其他年龄段和实践经验丰富的干部，防止在年龄上搞“一刀切”，形成一支结构合理的干部队伍。这也是打破唯年龄论的信号。

除静态的资格外，官员还需表现出与职位适应的能力。在当官要有新本领，克服“本领恐慌”的认识下，不久前中央政治局提出了各级领导干部领导经济工作的5个新本领，即掌握认识发展趋势和准确分析经济形势、营造良好市场环境、发现和使用经济人才、保护产权和知识产权、维护社会公平正义等。

此外，能力还产生于实际工作的锻炼。习近平在2013年6月的全国组织工作会议等多种场合，用“宰相必起于州牧，猛将必发于卒伍”谈基层工作的重要，是因为通过基层工作摔打的官员具有较为强大的内心世界，敢于较真碰硬，直面问题、解决问题。这些信号都说明，衡量好官的具体的时代标准变化了。在改革进展困难的年代，谁能顶住压力、推进改革，谁才能不负所托，成为一个合格的干部和官员。

官员选拔体系总是因应时代发展的需求而不断变化。一个时代的“好官”放到另外一个时代，也许就成了“庸官”。远古以德行选官，是因为简单社会中对能力要求不高，但注重公平分配社会资源；西汉以经学选官，是将少数政治精英变成世代的统治阶层的需要；隋唐以科举考察能力，则是要在大一统的皇权之下，拔擢人才为我所用，并且务使“野无遗才”，免为他人所用；革命战争年代的干部选拔，首重意识形态忠诚；而现代国家治理体系下，干部选拔最需要的是制度保障与程序公正。

干部选任的长效制度包括：岗位任职资格制度、提名和决策制度、推荐和选举制度、公开选拔干部制度、干部交流和退出制度、干部考核制度、监督制约制度，等等。这些制度建设的要点均在于打破传统体系的封闭性，拓宽干部选拔渠道，延揽海内外精英进入政治体系。而要做到这一点，在当代中国，特别要发挥两条渠道的作用：一是党内民主渠道；二是旋转门渠道。两者都有助于打破干部选任事实上的封闭性。

党内民主渠道的重点是改革和完善党内选举制度。如，健全候选人提名方式，把组织提名与党员推荐结合起来；增加党内选举透明度，使党员对候选人情况有比较充分的了解；适当扩大差额选举比例；在基层党组织扩大直选范围。以及完善干部选任中的民主推荐、民主测评、民意调查、个别谈话、差额考察、正职实绩考察评价等制度。如此才能破除干部选任制度的封闭性，充分体现党员意愿，让更多普通党员加入到干部选拔的过程中来。

旋转门渠道意指拓宽选人渠道、加强干部跨领域交流。在香港、新加坡等地，“旋转门”机制为个人在公共部门和私人部门之间双向转换角色提供了渠道。企业干部进入政府任职有助于削减官僚主义的危害，将企业创新精神带入政府。在美国，旋转门存在于智库、大学与政府之间。如基辛格、谢淑丽、约瑟夫奈等人，都是从大学职位进入政府机构，将其研究的先进理论应用于政治和外交实践，之后再回到大学或智库继续新的研究。这被认为是美国政府延揽人才、使政府战略始终站在时代先锋位置的重要举措。

不过，话说回来，现代国家治理体系其实并不太看重“什么人能当官”的问题。反而要求最大限度地去除那些主观性的、模糊性的干部选任标准，而注重完善选任的制度和程序，即首要做到“程序公正”。在深化干部人事制度改革方面，《深化党的建设制度改革实施方案》提出13项重点举措，包括完善从严管理干部队伍制度体系，加强干部管理监督，开展超职数配备干部、领导干部在企业违规兼职专项治理等，这为当前干部选拔制度提出了基本的制度规约。这说明，在依法治国和经济换挡的大背景下，干部选任制度化已提上日程。

“察势者智，驭势者赢”。治国者首要在于审时度势。中国的传统干部选拔机制之弊端，不完全是干部选拔制度本身的问题，而是与外部环境的变化密切相关。在开放的市场经济条件下的国家治理，要求专门的政治人才。而在封闭体系下培养出来的是一批职业官僚，虽有一定治国理政的能力，但很难成为这个领域的第一流政治人才，也无法适应国家治理体系现代化的要求。

十八大之后，中国的政治局势和干部选拔制度的外在环境都发生了重大变化。在过去两年集中反腐败，打老虎的行动已收到效果，且为避免边际效益递减，要转入治本。与此同时，新的政治改革目标体系已经成形，在《党的十八届四中全会重要举措实施规划（2015～2020年）》中，全面深化改革已完成了“四个全面”的顶层设计。深改组也先后开始部署司法和社会体制改革、财税体制改革、央企薪酬制度改革、户籍制度改革、城市公立医院试点改革，甚至还有足球总体改革。这说明执政党的工作重点将从反腐败层面转移到更大范围的国家治理层面。而从人事的角度，如果说反腐败要解决的是“什么人不能当官”的问题，那么国家治理要解决的就是“什么人才能当官”的问题。

目前执政党在这个问题上的思路非常清晰：突出政治理念的地位，但要与以往的泛意识形态化相区别。同时，由于改革必然会牵涉到利益关系调整，这就需要官员干部能勇挑重担，不畏出招、不怕得罪人，甚至如习近平所言，做“改革促进派”，成为有态度、有理念的官员；同时强调治理能力上的“新本领”，克服本领恐慌，在知识方面要求全面更新。任何改革靠的都是人，而不仅是制度机器自行运转。通过这些有态度、有本领的干部官员，形成改革生力军，将那些庸官贪官“筛下去”，凝聚起全面深化改革的动能，才能更好地突破各种形式梗阻。因此，强调政治理念和促进改革，应被视为对官员干部最新的德行和能力要求。

“不谋万世者，不足谋一时；不谋全局者，不足谋一域。”迄今为止，中国共产党已经在中国稳固执政了66年，但仍要有危机感。之所以总要“居安思危”，是中国政治体系下的治理逻辑所决定的。在西方民选官员体系中，民众和官员共同承担政治责任。做好了，是政治家的功劳，做得不好，选举政治家的民众也要负上一半责任。当然，这种遴选机制的问题是常常选出来的人不行，比如选出了小布什这样的把一盘好棋下成烂棋的总统，尽管如此，美国人也只能认命，期待下一个总统能做好点。而对于中国、新加坡这种自上而下选拔官员的精英政治体系来说，“任人唯贤”，更可能选出更优秀、有担当的政治精英，但政治精英要承担更大责任，只能做好、不能做坏。一旦做坏，就会在民众中积聚不满，影响政治权威。

而要确保大部分政治精英都具有把事情做好的能力，用人必然是关键之关键。就目前来看，中国的人事调整已从“汰旧”转为“立新”，从领导选人转向制度选人，这都为那些具有现代政治理念和治理能力的干部官员提供了新的成长机遇。