汕尾只有抱紧深圳这个邻居

康殷

资深媒体人，南都报系副总裁，南都周刊执行出版人。曾策划采写过《深圳，你被谁抛弃》《有话问市长》《岭南十拍—捎给汪洋书记的话》等报网互动经典案例，以及《深圳“竞选风云”》《深港关系四百年》《长城真相调查》、《旧闻中国—震撼世界的历史碎片》等大型专题报道。

知名网友，因特虎网络“三剑客”之一，区域经济研究专家，前海金控副总裁兼前海传媒董事长。曾主编“民间版深圳蓝皮书”，致力于地方政府治理模式、深港城市竞争力和珠三角区域产业经济研究。在近年广东网络问政议政的大潮中，是理性问政的代表者之一。2003年以网文《珠三角失去竞争力了吗？》蜚声南粤，2008年发表《南粤十一问》，成为著名的“岭南十拍”中的第一拍，《广东区域统筹发展要有新思维》一文获得广东省委省政府“我为广东科学发展建言献策”征文一等奖，2008、2009年两度参加中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋与网友及社会人士的座谈会，并荣膺2009年深圳“年度意见领袖”称号。

从深汕特别合作区的制度设计到粤闽经济带的建设，《南都周刊》执行出版人苟骅与深圳市人大代表金心异就深圳与汕尾的合作发展畅谈己见。在金心异看来，境外企业迁移的机遇已经离汕尾越来越远，此时汕尾只有抱紧深圳这个邻居，吸引深圳外迁企业的机遇，才能获得进一步发展的空间。

“如果广东真想借助深圳的力量尽快解决汕尾的贫穷落后问题，最好的办法是进行行政区划调整，将汕尾市划入深圳行政区域内。“对国内地区间合作有多年观察的金心异，谈及深汕合作区的发展前景，指出了一个大胆方向，通过将汕尾划入深圳，这样就把汕尾地区的贫穷落后问题从法理上转换成了深圳市的法定责任问题，深圳市必须竭尽全力、不惜血本地投入，尽快地改变汕尾地区的面貌。

苟骅：今天讨论深汕合作区还会经常提起两篇网文，一篇是《深圳跳马到汕尾：一步好棋》，另一篇是《深汕特别合作区会成为深圳的政治泥淖吗？》，两篇立场完全相左的文章均出自“金心异”之手，很多人可能会比较感兴趣，是什么改变了你对深圳与广东省、汕尾市共建产业转移园，从之前的乐见其成变得如此悲观的？

金心异：从区域经济发展空间角度而言，深圳向东拓展是正确的，所以才有2009年我写的第一篇网文《深圳跳马到汕尾：一步好棋》，当时深汕特别合作区尚处于规划筹建阶段。我写第二篇网文《深汕特别合作区会成为深圳的政治泥淖吗？》则是因为我对深汕特别合作区的机制感到失望，所以我在网文中特别提到按照深圳市、汕尾市创设的顶层设计，深汕特别合作区与深圳在其它地方合作的产业转移园区没有太大的区别，该园区拥有的不过是距离深圳最近的交通优势和土地资源而已。也就是说，对深圳来说，它并没有其他“不可取代性”的价值。

苟骅：在创新深汕特别合作区管理体制机制方面，我可能跟你在网文中建议的“将汕尾在行政区划上划给深圳管辖”看法有点不同：中国已经经历长达30多年市场化改革了，是否还要依赖行政力量来主导一个地区的经济发展呢？

金心异：我对国内地区经济合作有多年的观察和研究，可以说在中国现行的行政管理体制下，根本还没有出现跨区域合作成功的先例。我研究过太多的号称区域合作案例，比如早在80年代就提出的长江经济协作区，以及后来的长三角经济区、珠三角经济圈、京津冀经济圈、泛珠三角合作、粤港合作等等，这些合作计划均在各地方政府不让渡任何行政权力的前提下展开合作，事实上除了一定程度上促进相互投资外，我看不到更多的成功与突破。

苟骅：这是不是反证了我的看法，必须更彻底地依靠市场力量去推动区域经济合作？

金心异：我不否认市场化是根本推动力量，但中国的国情是，“行政逐级发包”制度导致了中国严重的“行政区经济”大行其道，行政权力深度介入市场运行和资源配置过程之中，挖空心思想要促成本辖区内的经济成长，而对别的行政区域的经济运行状态漠不关心，哪怕是自己的友邻——友邻也会是最主要的竞争者，而且往往毗邻行政区领导之间会拥有相似的竞争条件。所以行政首长会集中所能够集中的资源以促成本地区的经济成长，以至于会根本忘了政府的本分，而以非法的权力手段去管制市场资源的正常流动，这使得哪怕是相邻的城市，也不能使资源正常地交换和流通，反而减少了交易，从而也减损了经济活力。

苟骅：在你关注和研究的国内跨区域合作模式中，有没有跟广东深汕特别合作区相似并可以从中汲取经验或教训的案例？

金心异：如果说跟深汕特别合作区情况相近，江苏省的“江阴-靖江工业园区”模式，就是在江苏省委的主导下，把属于泰州市的（县级）靖江市的长江沿岸、江阴大桥上游的60平方公里土地，完全交给“江阴-靖江工业园区”来开发，园区管委会的人事权、财政权、土地权等完全掌握在属于无锡市的县级江阴市手里（管委会的绝大部分干部都是江阴干部），靖江市只对民政等社会事务有管辖权。这事实上是靖江市把园区内的主要行政权力让渡给了江阴市，另外有一部分经济权力是上收到了江苏省政府手里。这种体制机制设计比深汕特别合作区走得更远，但江阴市的积极性还是受到限制——因为江阴知道这些土地尽早还是要归还靖江的。

苟骅：对照江苏省的“江阴-靖江工业园区”模式，你觉得深汕特别合作区的体制机制还需要从哪些方面进行调整突破？

金心异：从深汕特别合作区现在已达成意向的合作机制条款来看，的确让我看不到多少成功的保证，或者说还有非常多的地方需要尽快检讨优化。比如，关于合作区组织架构：“合作区党工委书记以及社会管理内设机构正职负责同志由汕尾市推荐;管委会主任以及经济管理内设机构正职负责人选由深圳市推荐。副职人选由深圳、汕尾两市交叉推荐任职”，“内设机构副职人选原则上实行交叉任职，由深圳、汕尾两市共同协商推荐。”

关于合作区的财政体制：“合作区财政体制执行‘省直管’模式，委托深圳市全权代管，并授权深圳市管理和审批合作区的财政预决算，报省财政厅备案;5年内汕尾市将取得的土地收益全部返还合作区;2016年后在符合国家规定的前提下，由汕尾市决定使用方向和使用范围。”

从上述合作条款可以看出，让深圳投入巨大的资源，却不让深圳获得绝对主导权。而收益呢？在前10年，汕尾完全可以“不求所有，但求所在”，10年后甚至更远的时间后，所有园区硬资产深圳不可能搬走，最后肯定尽属于汕尾。这样的合作模式，深圳有什么积极性甚至要不惜血本去投入建设一个园区呢？！

苟骅：你前面提到了中国的“行政逐级发包”制度，而深汕特别合作区也是广东省委省政府非常重视的区域合作项目，主要领导希望其成为“振兴粤东西北”的战略支点，虽然合作机制存在一些问题，但深圳作为广东省管辖的地方城市，扶持发展汕尾等落后地区也是无法回避的政治责任。

金心异：深汕特别合作区从某种意义上讲的确是深圳要履行的政治责任，当然也是广东省多年来面对的政治责任。海陆丰地区也就是今天的汕尾市是广东为数不多的红色老区，解放60多年了、改革开放30年了，还没让老区人民过上好日子，政府对革命老区人民负有责任。现在由广东改革开放30多年成就最大的深圳特区来提携发展相距不到百公里的海陆丰老区，实在是最佳方案。

此外，深汕特别合作区所在的粤东地区，也是中国东南沿海地区的发展陷落带，如果深圳能够充分开发深汕特别合作区，可以有效地填补这个陷落带，更好地辐射粤东地区甚至闽南地区，最终形成厦深经济带或者叫闽粤经济带。由深圳辐射粤东、广州辐射粤北和粤西，是广东区域统筹协调发展的最佳分工，使得广深两市变过度竞争为分工合作，实在是广东之福。

所以我总是坚持并呼吁，如果广东省真想借助深圳的力量尽快解决汕尾老区的贫穷落后问题，最好的办法是进行行政区划调整，将深汕合作区划入深圳行政区域内，这样就把汕尾地区的贫穷落后问题从法理上转换成了深圳市的法定责任，深圳市必定竭尽全力、不惜血本地投入，尽快地改变汕尾地区的面貌。

苟骅：还是回到了我们讨论的起点，似乎不进行行政区划调整，深汕特别合作区难有大作为;如果按照你的逻辑推理，未来要填补中国东南沿海地区发展陷落带，是不是也要对粤东地区甚至闽南地区进行行政区划调整呢？

金心异：粤东地区甚至闽南地区经济发展滞后于中国东南沿海地区整体水平是不争的事实，要填补这个经济发展陷落带，打造所谓的“粤闽经济带”，只能靠粤港澳的辐射和带动作用。首先，福建可供工业化的土地非常有限;其次福建的人才和劳动力流失非常巨大，过去300年来福建都是人才流失的大省，前往台湾、东南亚以及欧美等地。而广东省同样存在人才流失，但改革开放后，源源不断的劳动力从全国各地补充进来，才缓解了人才不足的问题。

苟骅：如果说福建的经济底子相对比较薄弱，福建对岸的台湾是不是也可以在粤闽经济带发挥关键作用？

金心异：放眼台湾对福建经济的带动，我们可以看到，这些年台湾工业迁移大陆的重点是长三角，台湾服务业迁移的重点是北京和上海，都并非福建。目前在大陆生活的台湾人超过100万，而台湾总人口才2300多万，劳动力中最有活力最能创造财富的一拨人已在大陆，所以台湾自身经济也存在人才不足的困境，所以台湾经济能在多大程度上带动福建乃至参与粤闽经济带建设，还存在疑问。

苟骅：国家正在推动“一带一路”建设，而福建是21世纪海上丝绸之路的核心区，从国家战略层面也可能给粤闽经济带建设带来诸多政策利好，是否也会给深汕合作区创造更大的发展空间？

金心异：区域经济发展和产业转移自有其内在规律。自上世纪80年代初，随着内地改革开放，香港和台湾的轻工制造业纷纷迁移到内地，其中香港近90%的制造业迁移到珠三角，直到1997、1998年这一波迁移才陆续完成。从东莞、宝安到深圳的盐田港、香港的葵涌港，这样一个物流线路，已经高效运作十多年。2000年前后，台资企业中的高端制造业也陆续入驻长三角，这一波迁移到2005年前后也迁移完毕。2001年中国加入WTO，欧美日企业也出现过一波大规模入驻长三角的进程。在此过程中，由于广东省缺乏相应的规划引导，珠三角本地的制造业也陆续迁往邻近的湖南、广西和江西。我不否认“一带一路”国家战略给粤闽经济带可能带来诸多政策利好，也会给深汕合作区创造更大的发展空间，但大规模企业迁移的工业化进程到2005年后已基本结束，所以短时间内在汕尾乃至整个粤区地区，再有外企大规模迁入的机会已经非常少。

苟骅：深汕合作区经过近几年试错，在规划定位上也从最初的产业转移园转向为深圳的高端产业做配套，也就是明确提出不再承接珠三角转移出来的落后产业，这样的产业转型和思路创新是否可以在一定程度上补救合作区现行体制机制的先天缺陷？

金心异：创新产业核心在于创新机制，而创新机制来源于人才的聚集。人才只可能在深圳这样的大城市孕育出创新力量，而汕尾等中小城市，难以产生创新机制。但同时，深圳的创新产业也需要上下游配套，需要制造业基地。深圳极端缺地，不仅宝安、龙岗，原来开发强度相对较弱的坪山和光明新区现在也是一样缺地。在深圳办企业，年销售额不到50亿，根本无法拿地。深汕合作区吸引到这些年产值50亿以下的企业来投资，机会还是存在的。但与深汕合作区竞争的地方，还有长沙、南京和武汉等内地很多省会城市。如果没有深圳市的支持和适当引导，以合作区目前的基础建设水平，很难吸引这些深圳外迁企业。

苟骅：深汕特别合作区挂牌成立已经超过4年，前不久我们曾专程实地走访过，你感觉合作区现状尤其是基础设施建设，与你当年在网文里的预言有什么不一样吗？

金心异：这一趟也是我第一次去深汕合作区实地走访，坦率地讲还没有看到翻天覆地的变化，或者说基本与我当年在网文里判断的出入不大，特别是合作区内的基础设施还相当不完善，大部分设施都仍然处在规划阶段。当然我也看到已经有部分项目入驻，但能否产生效益，还有待观察。而且即便入驻的企业，也会根据合作区的发展进程进行投资，如果合作区进度放缓，企业不仅会收缩投资，最终项目“烂尾”也并非不可能。所以深汕特别合作区要建成，关键是基础设施建设资金要到位。

苟骅：按照深汕特别合作区现有管理机制，如何才能突破基础设施建设资金的瓶项问题？

金心异：首先，深汕合作区几方政府层面高度配合，这是必须的;但在拿出真金白银投入建设时，各方就会很慎重。现在深圳通过投入资本金的方式，而不是直接的财政拨款，以深圳市特区建设发展集团（简称“特建发”）这个平台对深汕合作区进行基础设施建设，这虽在一定程度上规避了风险，但也说明深圳仍未将深汕合作区上升到自身战略发展的高度。