国家治理现代化需要“理性化”

韩启德

新中国成立以来，特别是改革开放30多年来，我国法治建设取得了长足进步。中共十五大将“依法治国，建设社会主义法治国家”确定为党领导人民治理国家的基本方略。1999年宪法修正案又写入“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”内容；至2011年，中国特色社会主义法律体系已经形成。尽管如此，目前我国法治建设距“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的目标尚有很大距离，建立中国特色社会主义法治体系和法治国家依然任重道远。当前，改革进入攻坚期和深水区，发展进入转型期和换挡期，建设社会主义法治国家的使命比任何时候都紧迫，人民群众对建设社会主义法治国家的愿望比任何时候都强烈。中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，第一次对“推进法治中国建设”进行了专题论述。中共十八届四中全会，提出全面推进依法治国重大问题，显示了中国共产党依法治国的坚定决心。

国家治理体系和治理能力现代化与法治的关系

中共十八届三中全会将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，这一总目标凝聚社会各界的共识，展现了中国共产党的历史使命感和责任感。国家治理现代化已经成为重要国家共识。

国家治理体系现代化，就是要建立一系列合理的、理性化的国家治理制度体系；国家治理能力现代化，就是指这一制度体系能够得到有效执行和落实，并促成各种公共问题得到理性、公平解决。而无论是制度设计还是制度的执行，都离不开法治。国家治理中涉及的政治、经济、社会、文化、生态等领域的问题，都需要通过一系列制度加以调整，并通过制度的展开加以解决，这些制度只有通过法治化，才能具有权威性、系统性、稳定性。法治在国家治理中具有基础性、全局性地位。总之，“法治中国”战略与国家治理现代化紧密联系，本质上都强调国家治理和公共管理的理性化。

国家治理现代化所需要的“理性化”，就是要通过各种制度设计及制度落实，抑制治理结构和治理过程中的各种非理性行为。这种国家治理中的非理性，在国家治理的不同层面有着不同表现形式。在政治层面，表现为各种政治主体的政治冲动；在行政层面，表现为政府的管理冲动；在经济活动层面，表现为市场主体的利益最大化冲动；在社会层面，表现为民众的情绪冲动。政治冲动，比如“文革”；管理冲动，比如政府对社会过度的管理控制；利益冲动，比如为了追求利益而不择手段；社会情绪冲动，比如对公共问题的讨论过度情绪化。凡此种种，都反映出国家治理体系和治理能力的缺陷。

通过法治推进国家治理现代化

克服国家治理体系和能力上的这些缺陷，既是当前推进治理现代化的核心，也是法治中国建设的核心。通过法治建设，推进国家治理现代化，应通过相应法律制度完善和落实，不断增强政治理性、政府理性、市场理性、社会理性。

第一，以依宪治国提升政治理性。现代国家本质上是“法治共同体”。宪法是国家根本大法，在一国的法律体系中居于“统帅”地位。政党执政的基础和权威、公民权利、国家治理结构和治理方式都通过宪法和法律得以明确和予以保障。正如习近平总书记指出：“依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政。”那么，如何促进政治与法律更好协调，尤其是加强中国共产党依法执政的制度建设，使“党内法规”与宪法、法律体系有机衔接，构成一个完整协调的依法执政法律体系；如何进一步完善人民代表大会制度，特别是着力改革人大的政府财政预决算审查制度，规范预算主体行为，强化预算执行监督，并建立违法惩戒机制；如何不断强化公民的“国家认同”，使公民坚守“认同国家、热爱国家”的底线；如何完善国家的层级治理结构，强化中央在宏观层面的管理权威，而在日常公共事务管理方面更多地允许地方自主，让公众参与其中，等等。这些问题都值得深入研究。

第二，以法治政府改进政府理性。当前，由于政府对权力、信息、话语等的垄断，各种形式的“行政管理冲动”比比皆是，如GDP至上、部门利益保护、为政短期行为、甚至公共权力寻租等，造成官民关系紧张、政府公信力受损等问题，这些都与政府管理理性化方向严重相悖，需要进一步推进法治政府建设加以改善。那么，政府到底应该管什么、不该管什么？能不能尽快把政府的“权力清单”明示公众；如何完善人大及其常委会主导立法的制度，杜绝国家立法部门化、部门利益法制化，通过听证会等形式让民众更多地参与立法；如何进一步规范政府行使决策权，使中央一再强调的科学决策、民主决策、依法决策的重要原则，以及公众参与、专家论证、合法性审查、风险评估、集体决策等事关重大决策的一套程序真正落实；如何在法律层面明确“公开”与“保密”界限，切实落实政府信息公开、政务公开、行政管理流程公开，便于民众参与和监督，等等。这些问题都需要在总结现有探索和实践的基础上，运用法治思维为治国理政设计制定出“适用”、“管用”、“好用”的法律规定。

第三，以法治市场增进市场理性。现代市场经济要求市场在资源配置中发挥决定性作用，同时也要求通过法律维护公平的市场环境，防止市场主体由于自然的逐利冲动而扭曲市场公平，损害公共利益。法治市场建设需要做到“放权”与“监管”平衡。同时，理性化的经济活动，还要求通过法律明晰产权，加大对合法财产权的法律保护，激励长期的、可持续的市场行为。在全面深化改革的现阶段，这一点至关重要，面临的挑战也很大，涉及很多方面。比如，如何防止行政审批制度改革走样、反弹，将政府与市场关系的基本原则变成系统的法律制度，确保市场机制充分发挥功效；如何保障《物权法》等法律有效落实，特别是尽快完善集体土地所有权制度，明确集体土地征收补偿的法律规定，防止地方政府对土地财政过度依赖和盲目沖动，化解集体土地征收领域出现的大量社会矛盾；如何进一步完善规范市场监管、保障市场公平的法律制度，包括完善市场主体信用制度、市场信息公开和披露制度，让公众参与市场秩序维护，使市场的内生“自净能力”发挥作用，等等。

第四，以法治社会强化社会理性。“人之道在法制”，强盛的国家既需要强有力的政府，也需要富有活力和理性的社会。社会管得过死就会失去活力，成为一潭死水；但如果活力过度而无序，就不能形成社会“向心力”，甚至出现“离心力”。譬如，一些地方建垃圾处理站、核电厂、化工厂等遭抵制和反对，除了政府决策和执行的不足，也存在一些民众只顾局部利益忽视整体利益、只呼喊权利不承担社会责任的原因，从而导致“邻避困境”。可以说，推进法治社会建设，不仅是当前一项重大任务，也是一个考验法治智慧的新课题。那么，面对“向心力”与“离心力”的对立竞争，如何很好地推进“公民意识”和“公共精神”教育，强化公民对自由、权利与责任统一的认识；如何逐步分领域鼓励社会组织化，并实行有效管理，发挥社会组织对众多利益冲突的“初步过滤”作用，以及自我管理作用；如何尽快建立健全社会协商、公众参与的法律制度，对基层治理、社会治理中公众关切的重大问题，按照法定程序引导民众有序、有效地表达、参与和协商，等等。目前，很多地方围绕构建“小政府、大社会”格局进行探索，有了一些比较好的做法，值得各地就相关问题多做交流。

第五，以执法公正和司法公信落实“四个理性”。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。在依法治国框架下增强“四个理性”，很大程度上要靠依法执政和公正司法来促进落实。“公正是法律的别名”。当前行政执法中存在一些突出问题：常见的“运动式”执法弱化了法律执行的一贯性；自由裁量权过大导致许多案件“同违不同裁”；行政权僭越司法权现象普遍。行政执法必须坚持“法无授权不可为”原则，做到守土有责、守土尽责、守土负责。那么，如何加强行政执法程序建设，强化程序正义，规范裁量行为，编织好法律执行笼子，有效避免“牛栏关猫”；如何完善行政复议、行政诉讼、行政执法检察监督和行政执法责任追究等一系列制度，更好地监督行政执法和促进执法公正，都是值得认真探讨的问题。

司法公正是保障公平正义的最后防线，是守护社会肌体健康的底线。提升司法公信已成为法治建设的紧迫任务。譬如，如何切实防止发生冤假错案；如何切实保障律师辩护权，校正控、辩、审三权失衡局面；如何更好地推进审判流程、庭审、裁判文书和执行信息公开；如何更好地发挥专门机关监督、民主党派监督和人民群众监督的作用；还有，对广大法律职业人来说，履职权力随着司法体制改革的推进得到充分保障后，思想和能力能否跟得上形势；今后职业化的法官、检察官如何切实践行“以事实为依据，以法律为准绳”的司法原则，等等。执法司法无小事，只能是群策群力，久久为功，这都是依法治国需要深入研究的问题，也有待通过司法体制改革和法治建设实践不断加以推动。

（作者为全国政协副主席，九三学社中央主席）