寇佳丽
2014年中央经济工作会议指出,要在稳步扩大试点的基础上,用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作。2014年12月22日,李克强总理签署第656号《中华人民共和国国务院令》,公布《不动产登记暂行条例》(以下简称《条例》),该《条例》将于2015年3月1日起施行。其中,《条例》第五条列举了需办理登记的不动产权利。这是否表示困扰全国的农村集体土地权属不清、地界难分的问题将得到解决呢?
集体土地荒唐问题多
目前,我国因土地承包流转不规范,农村土地承包纠纷频发,《经济》记者最近就接触到一个这样的案例。
北京市门头沟区的北京国润旅游开发有限公司(简称国润公司)确确实实被农村集体用地伤了一把。自从2014年12月23日收到北京市第一中级人民法院的判决书后,国润公司就一直比较烦,用于旅游投资的十几万元打了水漂。
原来,国润公司早在2001年9月2日就与门头沟区的王坡村委会、非村民刘秀芳签订了《荒山租赁合同转租合同》,约定国润公司承租王坡村潭柘寺公园西北侧面积500亩的土地,租赁期限为68年。之所以合同签订有三方当事人,是因为这块地原本由刘秀芳承租。1999年7月18日,刘秀芳和王坡村村委会签订租赁期限70年的《荒山租赁合同》,合同约定刘秀芳承租王坡村500亩荒山用于种植、养殖及旅游综合开发,租金共计14万元。可是,因为资金问题,刘秀芳没有能力支付全部款项,就想办法转租出去。刚巧碰到想要发展旅游业务的国润公司,在和王坡村委会商量后,三方就共同签订了上述的转租合同。然而,合同签订后的事情发展却并不顺利。
国润公司要扩大旅游业务,支付了此荒山的全部租金14万元,并且投入防火费、种树费和前期开发筹备款等3.45万元,共计17.45万元。可是到了注册环节,却因为租赁的荒山土地界限不清而不能注册,以致无法开展业务。而因没有及时开展业务,国润公司被王坡村委会告上法庭。这让国润公司很费解,而更让人费解的是北京市第一中级人民法院判决其败诉。国润公司内部工作人员表示:“不是我们占着地不做事,但是谁都没有想到租赁的土地始终弄不清楚地界,500亩地一直弄不清到底是哪里,根本无法注册,我们并非违约。”
对此,中国政法大学教授、中国法学会民法学会理事柳经纬指出,从掌握的资料来看,国润公司承租的地块因为违反合法程序而不能被出租。《中华人民共和国土地管理法》第十五条第二款明确规定“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的,必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府批准”。基于此,国润公司和王坡村委会之间的土地承租合同因为程序违法而无效。
《经济》记者从司法机关内部了解到,涉及承租的土地无法登记,并非只因地界不清,主要是因为这块地根本没有报镇政府批准,无法取得相应承租权,没有权利证书当然地界不清了。德恒律师事务所高级合伙人王建文告诉《经济》记者,报批需要长时间等待,而且能否被批准还是个问题,很多村委会就省掉这一步,企业为了快速投资也默认,“可是省来省去,倒霉的还是企业”,合同一旦无效,前期投入就损失了。王建文指出,“农村集体土地近来一直处在风口浪尖,地界不清、产权不明、程序违法,这些问题在全国各省区市的农村都普遍存在。”
王坡村的土地问题绝非个案,因集体土地报批程序违法而引出的荒唐问题大有所在。
内蒙古呼和浩特市玉泉区小黑河镇的寇密兰也经历了一件哭笑不得的事情。寇密兰于2008年在多地开了一家酒店。玉泉区小黑河镇田家营村几位村干部经常到酒店消费,共欠“饭费”87682元。这8万多元欠款一直没有付清。时间一久,村干部竟然拿他们村里的5亩地来顶饭费,并和寇密兰签订了土地承包合同。可是,2015年1月,原本租给寇密兰的村民集体土地,又被村委会租出去当沙场;而欠他的钱也一直没有还上。与国润公司的经历如出一辙,租到的土地因为没有经过合法程序而导致合同无效,寇密兰只能哑巴吃黄连——有苦说不出了。
在旁人看来有些不可思议的事情,在王建文看来,却见怪不怪。作为在房产、土地领域执业20余年的律师,说起农村集体土地的问题,王建文表示“荒唐的事情一大堆”。“在一个沿海城市的乡下,政府工作人员带着我们去实地查看,坐在车上告诉我们,这几千亩地都给一个承包商了,还发了集体土地所有权证。我们都惊讶不已,但是对方表示,大家都‘心知肚明’。”王建文告诉《经济》记者。在我国,土地有两种,一种是国有,一种就是农村集体所有。城市里的国有土地,因为法律规范的相对健全和《物权法》的出台,基本上不存在什么问题,“而在小县城尤其是农村,因为管理机构不健全,土地权属的区分和登记都很欠缺,确权和流转就成了大问题。”
《条例》助力集体土地流转
新公布的《条例》仅有35条,真能解决农村集体土地权属的难题?
对此,国浩律师事务所合伙人朱涛指出,《条例》是针对土地、房屋、林地、草原、海域权利进行登记的规范文件。在条例实施前,针对需要登记的不同对象,分别由国土资源部、住建部、农业部、林业局、渔业管理和海洋管理等多部门分头管理。《条例》实施后,将不再区分登记对象,整合土地、房屋、林地、草原、海域等部门登记职责,实现不动产登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”登记管理。
具体说来,是明确由国土资源部负责指导、监督全国不动产登记工作,同时要求县级以上地方人民政府确定一个部门负责本行政区域不动产登记工作,直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。同时建立信息管理基础平台,国土资源部会同有关部门建立统一的不动产登记信息管理基础平台,登记信息要纳入该平台,实现3个共享:即国家、省、市、县四级登记信息的实时共享;登记部门与审批、交易管理部门的信息共享;国土资源、公安、民政、财政、税务、工商、金融、审计、统计等部门互通共享。
朱涛进一步解释,统一登记管理所造成的最大影响是“从无到有”。他强调,目前看来,一些小城镇和农村,根本没有不动产登记和产权证的“习惯”,这就意味着这些土地包括房产权益在流转的过程中面临着法律承认的问题。“比如说集体土地承包权,承包权不是说双方订立了合同,企业就可以随便用地;原则上地块的位置、大小、自然情况以及用途,都是需要记载在册的。目前的法律环境下,这些都还没有做足。”造成最大的问题就是企业如果承包这样的土地,后续的法律风险就很大,而像国润公司这样的情况,则难免遭受损失。朱涛认为,农村集体土地正因为难以登记在案,才会乱象丛生;将来《条例》一经实施,很多土地都需要先弄清楚权利所属,才能完成登记。这样一来,《条例》的实施不仅有利于集体土地的流转、入市,也会反过来有利于土地确权。
对此,柳经纬表示,《条例》实现了《物权法》第10条确立的“国家对不动产实行统一登记制度”的目标,而且将为各个地方,尤其是安徽等作为农村集体土地确权的国家试点提供依据。不过,他同时表示,由于过去存在的农村集体土地情况复杂、记载信息不一致等问题,要真正纠正这种情形,实现统一登记,还需要一个过渡期。这一点,《条例》也有考虑,如第33条就规定“不动产统一登记过渡期内,农村土地承包经营权的登记按照国家有关规定执行。” 此外,他指出,由于《条例》的简洁,许多内容还不够精细,如不同类型的登记、公众比较关心的登记信息查询问题,《条例》都只是一个原则规定,缺乏操作性。因此,有关登记程序的许多内容还有待将来《实施细则》予以细化。