建立党纪与司法并重的反腐倡廉模式

赵爱玲

【摘要】十八大以来，中央采取了一系列高频度、高强度的反腐措施，反腐工作取得了很大成绩，也赢得了社会的高度认可。文章在分析党纪反腐与司法反腐内涵作用的基础上，探讨了它的职能定位与相互关系，并提出了党纪反腐与司法反腐并重、具有中国特色的反腐倡廉新模式，以彻底实现反腐败工作的制度化、法治化、长效化。

【关键词】党纪反腐 司法反腐 反腐倡廉模式

【中图分类号】D619/90 【文献标识码】A

党的十八大以来，党和国家将反腐工作提高到了前所未有的高度，被调查的省部级官员已达50余人，一些位高权重的官员亦频繁落马，这一态势足以昭示出党和国家反腐败力度的加大以及高压反腐的常态化趋势。十八大报告中的“健全反腐败法律制度，更加科学有效地防治腐败”是党和国家反腐败工作的新思维、新观念和新方法，也是全党“用法治思维和法治方式反对腐败”的鲜明态度和坚定决心，标志着随着依法治国历程的开始，依法治腐、严惩腐败亦将成为解决腐败痼疾的根本方式。十八届四中全会进一步指明了反腐败斗争的法治路径，明确了国家司法机关作为反腐败斗争的法治主体所肩负的惩治和防控腐败违纪违法行为、保障公共权力正当运行的法定职责①，使司法机关的司法反腐工作作为反腐最重要手段的同时，也弥补了党纪反腐的职能不足。而随着中纪委四次全体会议的召开，如何对四中全会依法反腐精神进行有益、有效的践行，亦成为司法反腐工作的新课题与新任务。由此，探讨党纪反腐与司法反腐的职能定位与相互关系，建立党纪反腐与司法反腐并重的、具有中国特色的反腐倡廉模式，彻底实现反腐败工作的法治化，必将具有重要的理论意义和现实意义。

党纪反腐与司法反腐的内涵与作用

党纪反腐的内涵与作用。党纪就是党的纪律，是指一个政党为了实施党的路线、方针、政策而必须确立并务必执行的规章制度。党纪是一个政党性质、纲领、宗旨、任务、理念等的直接或间接体现，是一个政党的各级组织或全体党员都必须共同遵守的纪律法规；一个政党只有纪律严明、严于操守，才能规范行为、保持形象，才能为群众拥戴并巩固执政地位，最终实现党的伟大理想与目标。中国共产党自创建之始就是一个纪律严明的政党，中国共产党的党规党法不仅是规范党员干部思想行为的制度条文，更是治理腐败、惩治违法违纪行为的政治依据。正如中央政治局常委、中央纪委书记王岐山所说：“党规党纪是管党治党建设党的重要法宝，党的事业发展，既要求管好党、治好党，又要求建设好党，拥有一套完整的党内法规是我们党的一大政治优势”②。因此，以党纪反腐治腐不仅是我党的一大优势，也是从严治党的基本内容之一。党纪反腐是我党运用党内纪律和法规治理腐败的重要职能，是党的纪律检查机关对党员腐败行为的评判与惩治活动。党纪作为党员日常必须遵守的规章制度，不仅是评价党员思想行为的基本标准，也是处置党员腐败违纪的重要依据。加强党纪反腐的工作有利于从严治党，监督约束党员领导干部的行政职权，保持党的纯洁性和先进性，从而为反腐、惩腐甚至防腐设下了第一道防线。

司法反腐的内涵与作用。法律是由国家制定并由司法机关进行实施的、具有普遍约束力的社会行为规范。法律和党纪一样是一种行为规则，但法律是一种适用范围更广的社会规则，而不仅仅限于党员。但由于党员同样是普通的国家公民之一，所以党员的行为同样要受到国家法律的规范和约束。法律是维护公民权利的工具，也是惩治违法犯罪行为的武器，对于党员领导干部的贪污腐败行为，党纪的制裁是一方面，而法律的惩处又是一方面，二者不会冲突、矛盾或者只能适用其一，而是并行不悖、同时适用。因此，司法反腐是以法律的标准对党员腐败行为的评判与惩处，是司法机关范围之内的职能活动。反腐司法承载着国家的政治价值、社会价值及法律价值③，既是普通的司法行为，也是特殊的司法现象。从我国一些党员领导干部产生腐败的特殊条件及特殊方式来看待这一问题，我国的司法反腐的确具有一定的特殊性，司法反腐是治理腐败的重要方式。腐败不同于普通的违纪行为，也不是简单的道德问题，以纪律约束和道德规范并不能彻底解决腐败问题，只有将腐败治理置放在法律的范畴下，将之作为一种违法犯罪行为，并以法律的标准加以评判与惩罚，才能显示出腐败治理的严肃、规范与公正，使腐败现象逐渐销声匿迹。因此，司法反腐一方面表现出了对腐败的犯罪定性，另一方面表现出了对腐败的法制方式，使腐败者深感腐败行为的罪行与司法反腐的威严，从而逐渐形成不能腐败、不敢腐败甚至不愿腐败的心理与思维。

党纪反腐与司法反腐的异同关系

党纪反腐与司法反腐的差异。王岐山指出：“党纪不能替代国法，党纪不等于国法，但是党纪严于国法，对党员的要求除了有国法的要求，还有党纪的要求，治党从严就要从严格党纪抓起。”④从王岐山的讲话中可以看出党纪反腐与司法反腐的联系和不同。正如前文所述，党纪反腐和司法反腐是并行不悖的两种反腐方式，党的双轨制反腐措施其实也恰恰说明了它们的差异性。首先，是范围不同。党纪反腐针对党内成员，而司法反腐除了包括党员，还包括一般社会公民。由于党员的特殊身份，其腐败行为既要受到党纪的处分，又要受到国法的惩治。其次，是处理不同。党纪处分是以党的规章制度作为标准，对腐败者的党内职务、职权、党员身份等进行处分；司法处理是以国家法律为准绳，对腐败者的犯罪行为进行量刑和定刑，被剥夺的包括非法所得、部分或全部政治权利及公民权利等。再次，党纪反腐不是司法反腐，但严于司法反腐；不是司法反腐，所以也不能代替司法反腐。严于司法反腐是因为党纪对党员的要求要高于一般社会公民，一般社会公民能做的事对于党员来说可能就不能做，或者不能随心所欲地做，做了就可能会违反党的规章制度，并受到党纪处分；但这种严不是高于、也不能超越法律规制，所以党纪处分并不等于法律处置，自然也不能代替法律处置。当然，法律处置也不能代替党纪处分。第四，如果说党纪处分是治理腐败的第一道防线，那么司法反腐就是消灭腐败的最后一个堡垒，打的是歼灭战。只有法制才能让一个腐败犯罪分子为自己的罪行付出应有的代价。

党纪反腐与司法反腐的关系。党纪反腐与司法反腐的内涵、作用虽然不同，但彼此却存在一定的内在关系。十八大以来的反腐历程已经表明，反腐必须坚持以党内执纪为先导，以国家司法为保障，实行党内执纪与国家司法的有机衔接和协同作战，才能实现反腐性行动的无缝对接⑤，彻底打好这场攻坚战。首先，党纪反腐与司法反腐具有共同的价值目标。尽管党纪反腐与司法反腐的范围、依据、方式与结果有所不同，但反腐治腐始终是人民群众的迫切期盼，是国家发展的迫切需要，是建设中国特色社会主义现代化、发展社会主义市场经济、全面建成小康社会的现实要求，更是从严治党、加强党建的必然选择。通过党纪反腐与司法反腐都能达到反腐、治腐、惩腐、预腐的目的，实现倡廉洁奉公、正社会风气的愿景目标。其次，党纪反腐与司法反腐能够互相补充。由于党纪反腐是以党的规章制度进行腐败治理的一种方式，党员干部因腐败所产生的违法犯罪行为必须交由司法机关以法律进行裁量，那么司法反腐通过司法程序所进行的治腐方式就是一种补充，它起到了党纪所起不到的作用；反过来，一些党员领导干部抱着不违法、不犯法的心态，所作所为却有违党性原则，有损党员干部的光荣形象，那么党纪的严格同样不能容许，这又弥补了司法反腐的无能为力之处。因此，两者互为补充关系。再次，司法反腐强化党纪反腐可以相互促进。党纪反腐严于司法反腐，司法反腐强化党纪反腐，通过党纪反腐与司法反腐的相辅相成与相互促进，就可以形成高压态势、相互保障、体制完善的反腐格局，使反腐工作取得理想成绩。

党纪反腐与司法反腐的融合。但是，也应当看到的是，在当前的党纪与国法、行政规定与法律条文之间还存在一些缝隙，导致对一些贪腐行为的法律化的刚性约束还不够硬实⑥。这里所谓的缝隙是指反腐法制依据所存在的“空白”或“真空”地带，是彻底消灭腐败，使腐败分子不敢贪、不能贪、不愿贪的“法外之地”、灰色地带。事实也的确证明，反腐过程还有许多仅适用党纪却无法以法律规范的地方，这给了腐败者以可钻之空、可乘之机，使之得以在法律的边缘行走而逃避受到党纪国法的应有制裁。党内行政规范虽然严于法律，但毕竟不是法律；况且其中还有许多属于道德操守、人格品质、价值观念等的软性标准要求，这样的标准要求要么找不到责任主体，要么缺乏可操作程序，尤其是一些思想意识方面的较高标准并不存在评判方法和追究条款，难以进行衡量与处理；甚至一些明显的非合理侵占行为也没有处理依据，如吃空饷现象，裸官行为，奢靡之风，私情来往等，无论从党纪规范上还是从法律规定上，似乎都是盲区，从而为治理腐败形象带来难度。因此，腐败治理必须进一步完善党纪国法双轨制反腐的新思维与新举措⑦，必须在完善党纪国法的基础上进一步加强党纪国法双轨并行的良性互动与协同作战机制，使党纪反腐与司法反腐的融合深度融合起来，实现反腐斗争从“治标”到“治本”的根本性转变与提升。

党纪反腐与司法反腐并重的模式构建

统一党纪反腐与司法反腐的价值目标。反腐治腐既是国家发展的迫切需要，也是从严治党、加强党建的必然选择。痛腐恨腐是人民群众非常突出的一种情绪，反腐治腐也是人民群众非常急迫的一种呼声，无论是党纪反腐，还是司法反腐，都是一件令老百姓拍手称快的好事。因此，党纪反腐与司法反腐已经拥有成熟的社会环境，也具有共同的价值目标与理想追求。而且，从宪法的制度规范来看，党纪和国法也是相统一的，并不矛盾：党纪反腐的目的是要求全体党员都必须忠实于宪法所赋予的职责，以保证党员同志在中国特色社会主义建设中始终保持先锋模范作用；司法反腐通过法治的规范与约束要求党员作为公民之一员，必须保证自己的清正和政治的清明；必须坚持执政为民、廉洁奉公；必须接受人民群众的监督；必须带领人民群众建设和谐幸福社会实现小康目标，为人民群众创造幸福美好的新生活；必须运用好人民赋予的职权使国家公共权力得以高效运转，以实现人民的愿望、社会的期盼、国家的目标，并最终将这一切体现到党的为人民服务的崇高宗旨上来。因此，党纪反腐和司法反腐有着共同的价值目标，要以党纪反腐引领司法反腐，以司法反腐强化党纪反腐，以依法治国的思维、思想发挥党纪反腐与司法反腐的理想效应，把握党纪反腐与司法反腐的不同功能与内在联系，在同一价值目标的召唤下，通过党纪反腐与司法反腐的有机衔接和有效实施，推进反腐败斗争的法治化与高效化。

加强党纪反腐与司法反腐的组织领导。反腐工作是一项重大的政治任务，既是党的建设工作的迫切需要，又是建设中国特色社会主义法治国家的重要内容。党要管党、从严治党是党的建设与发展的核心问题，党只有管好自己的全体成员，只有严格要求每一个党员干部，党的社会主义建设事业才能取得最终的胜利，党的伟大宗旨才能变成现实。从这个意义上讲，党纪反腐需要司法反腐，没有司法反腐，党纪反腐就不彻底，就做不到制度化、法制化、长效化；而司法反腐也是党纪反腐战线的延长，司法反腐因此需要在党的统一组织、领导下，彼此配合，双管齐下，协同作战，共赢战果。所以，在整个反腐工作中，第一要做的就是坚持党的领导、依靠党的领导，将司法反腐的局部战争统一到党纪反腐的这场伟大战役中来，在党的统一组织与领导之下，有效开展反腐工作，打好反腐、治腐、防腐这一仗。第二，要统筹组织、协调安排党纪反腐和司法反腐工作，要把反腐司法工作纳入到各级党组织的总体工作规划与安排当中，要与社会主义经济建设、社会主义法治建设、党的执政党建设等工作融为一体，以便总体部署与全面落实。第三，应通过反腐工作领导小组的统一调度、协调与安排，进一步明确反腐倡廉目标及系统规划设计，通过加强工作领导、细化职责程序，来适应反腐败斗争新形势要求。另外还应注意反腐过程中不同利益集团、区域部门之间的地方保护与条块分割对反腐工作的不利影响，应在党的统一领导下进一步强化党组织的核心领导作用，为反腐事业创造良好氛围。

完善党纪反腐与司法反腐的机制建设。经验表明，反腐工作若不能从法制和制度建设上着手，就不能从根本上消除腐败，反腐工作就不能取得胜利。反腐过程不仅仅是惩罚一些腐败分子，惩罚腐败分子只是一次末端行为，惩处数量的增加不等于腐败分子的清除殆尽，更不等于腐败现象的销声匿迹，而是要从根本上铲除滋生腐败的温床，从源头上使腐败的细菌绝迹。因此，要从根本上遏制和清除腐败现象，永葆党和政府的清正廉洁，就必须加强制度和法制建设⑧。首先，要进一步完善党纪国法。党纪国法是反腐治腐防腐的规章制度，有了细致、完整、系统的规章制度，反腐斗争就能够有章可循、不留遗漏、无缝可钻。对于党纪而言，要将道德、价值、理念等思想规范和行为规范一样，做到有标准可量，有依据可用，有程序可操，有责任可当，而不是模糊要求、软性规范；对于法律而言，应在明确腐败犯罪定性标准的基础上严苛法制制度，并将由党纪规制的某些部分上升为法治规制，使党纪国法在反腐工作上不仅要无缝衔接，而且要规范统一，彻底做到严格执行。其次，要进一步改革反腐机制。随着反腐工作的双轨制思维与体制的形成，司法反腐要统一到党组织的领导中来，党纪反腐则统一到法治的原则下，以党纪反腐促进司法反腐，司法反腐强化党纪反腐，并在信息收集、共享及运用一体化的基础上，构建侦查指挥与侦防一体的联合反腐机制模式，以提升共同打击腐败的能力。再次，要进一步构建反腐体系。要取得反腐事业的最后胜利，就必须将反腐工作融入到中国特色社会主义建设的整体布局中来，将反腐工作和依法治国、社会建设、经济发展融为一体，形成中国特色的反腐倡廉体系。

十八大以来，中央采取了一系列高频度、高强度的反腐措施，反腐工作取得了很大成绩，也赢得了社会的高度认可。但随着反腐活动的深入开展，反腐工作必将遭遇新的困难与挑战，如果没有完善的反腐制度体系与工作机制，就有可能出现‘前腐后继’的现象。”因此，反腐的制度化、法制化是未来反腐工作的必须安排，必须将党纪反腐与司法反腐融合起来，将反腐活动与廉政建设结合起来，以营造反腐与廉政的良好法制氛围，才能形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效反腐机制，形成具有中国特色的反腐倡廉新模式。

（作者为陕西省商洛市委党校副教授）

【注释】

①③⑤吴建雄：“论党纪反腐与司法反腐”，《中共中央党校学报》，2015年第4期。

②施诗：“党纪国法双轨反腐的法治新思维”，《南方》，2014年12月02

④“王岐山妙答政协委员即兴提问：党纪不能替代国法但严于国法”，中国共产党新闻网，2014年10月9日。

⑥⑦“反腐中的党纪国法关系：仍存缝隙”，澎湃新闻网（上海），2014年10月22日。

⑧姚桓，邹庆国：“构建中国特色的反腐倡廉体系”，《人民论坛》，2009年第21期。

责编/张蕾