公益孵化器的能与不能

赵毅

自上海浦东NPI首创“公益孵化器”概念以来，通过发起“恩派”系列机构使该模式在北京、成都、深圳等地成功复制。据称NPI每年在全国范围内孵化30个左右的民间公益组织，为他们提供能力建设、场地设备、小额补贴、注册协助等多方面的帮助。

“恩派模式”很符合地方政府的胃口，各地的公益孵化器也迅速扩张规模，但问题也随之而来。进了孵化器就等着给钱、给工位，这已经成为很多入壳组织的一种习惯，孵化器正在滋生出一批“温室里的花朵”，过度依赖政府购买服务，自身造血能力很弱，缺乏可持续发展能力。

为何一哄而上？

公益孵化器也存在角色的分裂，一方面孵化器吸纳资源支持社会组织，一方面又自己做项目，在一些政府采购的项目上，本应该成为社会组织支持方的孵化器运营者，反而成为竞争对手。而可持续性不足是政府过度介入参与孵化器建设的另一个潜在风险，前一任领导大力提倡的事情，在下一任可能得不到重视，这种短视的思维方式往往给孵化器带来危机。探究公益孵化器模式，首先要回答一个问题，这种模式为何会遍地开花？

在众多的扶持和培育措施中，孵化器的模式因为可以一揽子解决当前社会组织所面临的很多问题而受到地方政府的欢迎，迅速在各地被复制。孵化器在各地的复制，首先是因为政府希望借助这一“全能的”培育模式，克服制约社会组织发展的内外问题。

除了基于功能上的考虑，孵化器至少在如下几个方面对地方政府有吸引力：第一，所有的这一类孵化器都致力于孵化“让政府放心的民间组织”。孵化器的申请和选择程序确保了孵化对象都是经过审慎选择的。在这一过程当中，政府对孵化对象的选择至少有否决权，这可以有效控制风险。

第二，占据一定物理空间的孵化器，有专门的人员运营，有相关的组织制度，有参与其中的草根组织，孵化的过程和效果都是可见的。孵化器同时也成为主导培育的政府部门辛勤工作的证据。由于社会组织在当前尚是一个新鲜事物，对直接负责社会组织培育的政府部门而言，有一个作为实体存在的孵化器，容易得到领导和其他政府部门的理解从而有利于获得资源上的支持。

第三，早期孵化器的成功。从第一家孵化器“恩派”2006年在上海注册运营，截至目前，已成功孵化近百家组织。很多已经成长为其所在领域的典范组织，孵化器立竿见影的效果成为最好的广告。

第四，路径依赖。在社会建设背景下，支持社会组织发展、对社会组织进行扶持和培育成为地方政府的一项工作任务。先期开展培育的上海、北京、深圳、广东等地无一例外地先后选择了孵化器模式，后来者之所以选择复制而不是探索适合自身发展的路径，是因为这样做既可省时省力又可以降低失败的风险。改革开放几十年来招商引资和孵化市场主体的成功经验以及缺什么补什么的惯常思维，也坚定了各地建设孵化器的信心。

孵化菜单上有什么？

在孵化培育阶段，孵化器对社会组织主要提供以下几个方面的支持：第一，依托孵化器的政策支持体系，主要包括对入壳孵化的社会组织提供降低注册资金、简化年检以及其他方面的政策优惠。第二，注入孵化器的政府资源支持。其中包括物质性的资源，也包括非物质的。比如可以便利地得到政府利用行政力量动员的社会资源、政府平台，以及政府虽然不正式承诺但事实上通常会提供的信誉担保。培训是孵化器的核心工作，贯穿孵化过程的始终。

能力培训是孵化的核心，具体包括社会组织在获取资源、内部治理、项目执行以及创新发展等方面的能力，此外，作为孵化的一个环节，孵化器会帮助这些组织寻求承接社会服务项目或直接将注入孵化器的项目交由这些组织承担。孵化期内的社会组织在承担项目过程中遇到困难，孵化器会帮助协调解决。有的孵化器还为中小社会组织提供融资服务、财务管理服务以及公共关系和信息技术等方面的服务。

能力问题是关乎社会组织生存的根本问题。社会组织的能力既包括内部治理能力，又包括组织的外部资源动员能力和提供公共服务、参与社会治理的专业能力。在所有这些能力中，组织的专业能力居于核心地位。无论政府、还是企业和基金会，都不会把项目交给专业能力不足的社会组织来承担。社会组织专业能力不足和数量匮乏是促使政府下决心进行培育的最为重要的原因。孵化器的教育和培训可以起到扫盲的作用，但就社会组织能力建设的目标而言，则差之甚远。知识和能力的区别在行动中是根本性的，孵化过程中几次能力培训课程的效果更是可想而知，能力建设依赖于行动中的历练。此外，专业性是社会组织安身立命的根本，孵化器提供的格式化培育菜单，很难满足这种多元化和专业化的需求。

孵化器存在内在缺陷，其促进社会组织发展的功能注定是有限的，在孵化器工作人员不能胜任的情况之下，其培育功能会受到进一步的限制。此外，孵化器模式之下政府角色的错位也会引发新的问题。

角色冲突及解决之道

新形势下地方政府至少充当了管理者、治理伙伴以及合同当事人三种不同的角色，在孵化器模式中，这三种不同的角色存在冲突。

作为管理者角色的政府，应该对所有的社会组织一视同仁、平等对待。但在孵化的整个过程中，孵化器内外的社会组织在法律法规和政策执行上显然被人为地区别对待。政府作为资源提供者有权力自主选择合作伙伴，区别对待政策也是早期孵化器成功的主要原因，但这种区别对待基础上的选择会给公平竞争构成伤害。

这些承担公共服务的社会组织是否有专业能力，能不能提供高质量的服务尚且是一个问题，在公共服务质量的评估方面，作为购买方的政府更有绝对的话语权。

履行监管职能角色的地方政府的任务不是利用自己的优势地位和资源，介入社会组织发展的微观层面孵化社会组织，而是应该在职权范围内做好本行政区域内的有关社会组织发展的“顶层设计”：制定、完善和探索有利于社会组织规范发展的法律法规、制度和政策，监督和引导社会组织遵纪守法，调动有利于社会组织发展的一切社会资源，营造有利于社会组织发展的社会环境。

在社会治理创新、政府职能转变和事业单位改革的多重背景下，地方政府要合理确定并恪守政社、事社边界，结合职能转变和事业单位改革向社会让渡资源，允许社会组织在法律和政策允许的范围内自主创新，协助社会组织提高专业能力和自律、互律能力，构建有利于社会组织发展的社会资本。地方政府要完成由“保姆式孵化”向“伙伴般支持”的转化和回归。

政社关系中政府的当事人角色是在伙伴关系的基础之上发展起来的，随着政府购买公共服务的发展逐步凸显出来。在购买公共服务的法律关系中，作为公共服务购买者的地方政府与作为公共服务生产者的社会组织在法律上具有平等地位，这就要求政府在这一过程中“暂时遗忘”自己作为监管者的优势地位，实现由监管者向当事人的角色转化和功能回归。具体到社会组织培育而言，政府可以把购买公共服务作为培育的一个手段，在不违背公平竞争的前提之下，经过一定的技术安排，把部分公共服务优先向初创期和成长期的社会组织开放，把双方的权利义务用契约的形式固定下来，辅之以财务监督、项目评估等手段对社会组织的专业能力和内部治理进行外部引导和干预，实现由“计划式孵化”向“市场式培育”的转化。

（作者单位：中山大学社会学与社会工作系）