100名县委书记的20年

贺海峰

1995年6月，中组部表彰了100名全国优秀县（市、区）委书记。他们是从2800多人中精心遴选而来，入选几率仅为3.5%。“郡县治，天下安”，始终是衡量社会和谐与善治状态的一个显著标杆。

整整20年过去了，让人感慨万千的是，这些佼佼者中，有的官运亨通，有的原地踏步，有的退居二线，有的因公殉职，有的锒铛入狱。其仕途的升降浮沉，精准地应和着革故鼎新、选贤任能的时代节拍，因而也成为了洞悉中国政治密码的独特标本。

16人晋升到省部级

获中组部表彰之后，这些县委书记晋升速度相当惊人。据不完全统计，截至2015年1月，已有2人晋升到正省级，14人晋升到副省级，此外至少42人晋升到正厅级。引人注意的是，许多今天我们耳熟能详的名字，如杜家毫、毛万春、李玉妹、于迅、陈伦、陈光、胡晓华、饶益刚、王三堂等均赫然在列。其中，2013年当选湖南省省长的杜家毫，2014年递补为中央委员的陕西省委常委、组织部长毛万春，先后在山东、广东担任省委常委、组织部长的李玉妹，目前仍具备“更上一层楼”的空间和潜力。

这与那句古话颇有暗合之处：“宰相必起于州郡，猛将必发于卒伍”。自古以来，县令尽管品秩不高、俸禄亦薄，但因其担负着一方福祸安危的责任，往往由皇帝亲自任命和罢免。对于那些抱负远大的官员而言，倘若有机会主政一县，不仅可得到全方位锻炼，也将在仕途中赢得宝贵先机。许多政绩彪炳的政治家，如欧阳修、王安石、包拯、寇准、于成龙等人，无不受益于此。早年曾任瑞金县委书记的邓小平深有感触：“当好一个县委书记并不容易……县委书记当好了，到地委、省委工作就比较容易，比较顺手。”

不过，在现行“逐级提拔”的制度模式下，从县委书记成长为省部级干部，需要经过必要的台阶、递进式、长时间的历练和培养，需要经过各种急难险重任务的摔打和考验。以“领跑者”杜家毫为例，因上海当时实行“市直管县”，他1993年担任的松江县委书记实际上是厅级。即便如此，在成为副省级官员（上海市委常委）之前，他仍经历了松江区委书记、杨浦区委书记、市委副秘书长、市政府副秘书长、市政府办公厅主任、市政府秘书长等6个关键岗位磨练，而这一培养过程长达11年之久。

根据领导者的成长规律，这16名省部级官员脱颖而出的核心要素，包括环境塑造、组织培养、机遇垂青、贵人相助、个人努力。就其个人因素而言，品德、能力、学历、经验等都堪称一时之选，在此前提下，“年龄是个宝”，年纪越轻就越有可能受到诸多外力的垂青与襄助。

统计显示，这16人初任县委书记平均年龄为38.5岁，显著低于整个“全国优秀县委书记”群体将近10年。其中，毛万春、罗黎明仅为32岁，李玉妹、于迅、陈光仅为35岁，杜家毫、陈光志等仅为38岁，堪称时代的宠儿、同辈的翘楚。巧合的是，1995年1月，中共中央印发《关于抓紧培养选拔优秀年轻干部的通知》，提出“破除论资排辈、求全责备、迁就照顾以及凭个人好恶选人等思想障碍”，“形成由不同年龄层次的干部组成的梯次结构，年轻干部所占比例要有较大的提高，保证有一批30多岁、40多岁的优秀年轻干部能及时选拔进县以上党政领导班子”。于是，这批获中组部表彰的年轻县委书记，很快进入“小步快跑”的快车道。

年少得志，其实是一柄“双刃剑”。从有利的方面看，组织部门或重要岗位已将这些官员“摆放”在更强的聚光灯之下，接受着来自各方的关注与考验，进一步锻炼并提升了他们的领导才能与艺术。但另一方面，正如“彼得原理”所揭示的，不同层级领导者的领导素质存在显著差异。如果把在县里形成的“路径依赖”和惯性思维带到更高的平台和岗位上，结果只会导致“一流的县委书记变成二流的市长”。因此，如何突破这个“彼得高地”，是这些青年才俊必须全力应对的现实挑战。

从现有资料看，他们晋升之后表现各异。在“政治锦标赛”模型下，经济绩效被作为官员选拔的核心指标。例如，李玉妹主政莱芜5年，现代化的“钢城煤都”迅速崛起。也有人能始终紧跟时代潮流，1961出生的毛万春，担任洛阳市委书记期间，就经常与网民互动。还有人始终伴随着争议，以“诸城改革”闻名的陈光，在主政菏泽后复制诸城模式，效果却不尽如人意。至于他们在省部级岗位上的作为，历史将会评说。

县委书记的“天花板”

与这些官员“小步快跑”相比，还有5名全国优秀县委书记显得步履蹒跚，最终止步于正县级。获中组部表彰这一年，张玉琢59岁、刘爽56岁、黄润昌53岁、杨富荣52岁、冷相发48岁。之后，刘爽转任市公安局局长并在此岗位上退休，其余4人均在县人大常委会主任或县委书记位置上退休。究其缘由，除了年龄偏大，其他的原因我们已无从考证。

这种“天花板”困局，迄今仍未能得以有效破解。很多从基层摸爬滚打、循序渐进成长起来的干部，当了一任县委书记之后，年龄基本已不占据优势，去向大多是人大或政协。河南省一份调研报告显示，1978-2008年，商丘市103名县委书记中仅提拔了22人，其余大多被平调到市直机关。

表面上看，这一安排有某种合理性。党政机关的“金字塔”型结构，决定了领导职位越往上走，越是“僧多粥少”。从更深层面看，“天花板”困局的根源，实则在于用人导向的偏差，干部人事制度改革的滞后。其中，年龄的“层层递减”和“一刀切”被诟病已久。

应当承认，县委书记的“年轻化”，给这个群体带来了活力和创造力。但是，由于操作上的简单化，许多地方一度出现了“年龄杠杠”。例如，超过45岁就不再提拔担任县长、县委书记，超过50岁就不再提拔担任市长、市委书记。此举在很大程度上挫伤了官员群体的积极性。

实事求是地讲，在整个官员体系中，县委书记是一个极富风险、十分艰难的工作岗位，需要兼具很高的文化综合素质与很强的实际操作能力。因此，并非越年轻越胜任，其最佳年龄反而应该在40-55岁之间。惟其如此，才能做到见多识广、驾轻就熟，从容应对各种复杂情况，化矛盾冲突于无形之中。

最典型的人物莫过于秦振华。1992年，已满56岁的秦振华，被苏州市委破格提拔为张家港市委书记。此前，他担任杨舍镇党委书记14年，将这个穷镇变成了苏州名镇的排头兵。主政张家港后，他瞄准周边的先进县（市），公开叫板，在5年内改变了全市落后面貌，也激活了当时苏南县域经济的“一池春水”;他提出“各项工作争一流”，一口气拿到了34个全国先进称号、37个全省先进称号，将“张家港精神”唱响全国。功成身退之后，他当选为江苏省政协常委、苏州市人大常委会副主任。

后来颁行的《党政领导干部选拔任用工作条例》、《国家公务员法》均明文规定，领导干部不得在本人成长地（原籍）担任县长、县委书记。但一个引人深思的细节是，秦振华是张家港本地人。而中组部表彰的这100人中，共有17人在成长地（原籍）担任县长、县委书记，其中江苏多达3例，而且均是政绩卓著。这似乎意味着，对于官员任职回避制度（类似于古代的“改土归流”），亦不可“一刀切”，而应因地制宜、通盘考虑。

用人导向是最大的导向。2009年，中央出台《关于加强县委书记队伍建设的若干规定》，明确要求将县委书记任命权收归省委，“统筹全省优秀干部，把最优秀、最合适的干部选配到最需要的县委领导班子担任班长”。地方上也相继实行“低职高配”，将县委书记提拔到省直机关任副厅长，或者“高配”为副市长、市委常委等职，湖南省甚至出现了正厅级县委书记。

这些举措确实发挥了激励作用。但从根本上说，还是要打破传统的选任办法，扩大选人用人的层次和范围，真正做到公平、公正、公开、竞争、择优。只有营造出“赛场选马”、奖优罚劣的制度环境，培育出鼓励创新、宽容失败的“肥沃土壤”，才能既及时剔除昏官、庸官，又使廉官、能吏看到希望。

岗位风险与制度之笼

不容忽视的是，在这100名县委书记中，目前已有7人因严重违法违纪而锒铛入狱。从地域分布看，李达球、王常明来自西南，林秀山来自东北，郑樟林、朱爱群来自东部，彭晋镛、周其东来自中部，说明“能人腐败”现象与地域并没有必然联系。

通过查证历史资料发现，20多年前，他们担任县委书记之初，都曾抱着“为官一任，造福一方”的政治理想，期待任期内能大展拳脚，从而一路顺风直至青史留名。例如，郑樟林任开化县委书记期间，将“勤政不偷懒，廉洁不庸俗”作为座右铭。他曾主动立下“军令状”，下浮一级工资，背水一战，消灭荒山。但当了衢州市政协主席，特别是55岁之后，开始收受大量贿款。他也承认，看到支持过的老板都住高档房、开豪华车，自己“心态有所失衡，想收点钱把房子改变一下”。

倘若郑樟林在开化县就大肆贪腐，后果肯定严重得多。众所周知，在整个国家治理架构中，县委书记处在宏观之末、微观之始，对一县之发展方略和官员任免，往往拥有一言九鼎的最终拍板权。“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”。如果县委书记私欲膨胀，又缺乏有效的监督和制约，走向腐败基本不可避免。据不完全统计，2014年山西贪腐风暴中，至少18名现任或前任县委书记落马。这种“塌方式腐败”，给当地政治生态造成重创，消极影响短期内更难以根除。县委书记群体也因此而被“妖魔化”。

反腐败是世界级难题，但不外乎有三条路径：铁帚扫贪，使官员“不敢贪”;权力制衡，使官员“不能贪”;以德倡廉，使官员“不想贪”。

十八大以来，新一届党中央以零容忍态度惩治腐败，既“拍苍蝇”又“打老虎”，相当一部分县委书记也应声落马。在我们关注的100名县委书记中，官至黑龙江省人力资源和社会保障厅厅长的林秀山、云南省农业科学院院长的王常明先后被“双规”。这些霹雳手段虽只是治标之策，但为下一步推进反腐的制度化、法治化赢得了时间。

从权力的制衡与约束看，应当积极推进纵向分权与横向分权。2009年，中纪委、中组部进行县委权力公开透明运行试点，安徽、浙江、北京等地相继跟进。2010年，湖北启动县委书记岗位风险预警防控试点，要求县委书记不再直接分管人事、不得插手工程招投标等。此外，还应当以权利制约权力，充分保障公众的知情权、参与权、表达权和监督权。

“人心是最大的政治”。县域治理的复杂性、艰巨性和长期性，必然对县委书记的道德水平与治理能力提出更高要求。2014年底，全国县委书记轮训再次启动，由“政治家摇篮”中央党校承担。在与第一期学员座谈时，习近平总书记强调说：“要做焦裕禄式的县委书记，始终做到心中有党、心中有民、心中有责、心中有戒。”这就意味着中央把县委书记定位为“地方政治家”，未来将会进一步严格管理、悉心培养和重点使用。

（作者系国家行政学院博士生）