湖南岳阳县：小心翼翼给农民放贷

曹昌 李永华 夏新田

“真没想到，凭一本土地承包经营权证，我就能贷款。”湖南省岳阳县新墙镇清水村的葡萄种植户李勇文高兴地说。

近日，李勇文以自家5亩葡萄园10年的经营权做抵押，向岳阳县信用联社贷款5万元，“这样，我明年就能把刚租下来的5亩稻田也改造成葡萄园了。”他告诉《中国经济周刊》记者，种葡萄比种水稻赚钱，一亩葡萄园的年纯收入约1万元，而一亩水稻的年纯收入约1000元，信用社的贷款帮了自己的大忙;而且，租来的5亩地也可以抵押贷款，自己不会再像以前那样为缺资金犯愁了。

从十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次赋予农民对承包经营权的抵押、担保权能，到2014年中央一号文件允许承包经营权向金融机构抵押融资，再到2014年11月中办、国办印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，要求“稳步推进土地经营权抵押、担保试点”，一系列重量级文件密集出台，在农村金融这个被视为“整个金融体系最为薄弱的环节”，土地经营权抵押贷款身负重任。

岳阳县是湖南省2014年试点土地承包经营权抵押贷款（简称“经营权抵押贷款”）的10个县（市）之一。在岳阳县的20个乡镇中，试点乡镇只有两个镇，李勇文是首批获得经营权抵押贷款的个体农户。

岳阳县的试点引起了更大范围的关注。然而，如何防控风险、把握创新的界限，让经营权抵押贷款成为撬动农村资源的杠杆，当地政府与金融机构仍在摸着石头过河。

所有权、承包权和经营权“三权分置”——“中央给了经营权抵押贷款一张准生证”

岳阳县政府文件明确，经营权抵押贷款是指农户、企业法人及其他经济组织以其土地承包经营权作为债权担保取得的贷款，并按期偿还贷款本息的一种贷款业务。

然而，现行的《土地承包法》、《担保法》和《物权法》并没有明确支持经营权抵押贷款。“没有合法抵押物一直是农民贷款的拦路虎。”中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田告诉《中国经济周刊》，“担保法规定没有所有权就不能抵押，经营权是一种新产物，法律相对滞后，下一步需要修改。”

2014年7月3日，湖南省政府農村工作办公室与人民银行长沙中心支行联合下发《湖南省农村土地经营权抵押贷款试点方案》，在鼓励经营权抵押贷款的同时，亦强调“试点县要把握好创新的界限和力度，审慎稳妥地开展试点”。

人民银行岳阳县中心支行行长李雄兵告诉《中国经济周刊》，农村土地经营权抵押贷款的发放，实际上突破了农村土地不能作为抵押物的瓶颈制约。

岳阳县农村经营管理局副局长易顶盛介绍，十八届三中全会以来，中央明确将土地承包经营权进一步分离为相对独立的承包权和经营权，形成了所有权、承包权和经营权的“三权分置”格局，“我们理解，这就是给了经营权抵押贷款一张准生证”。

李雄兵说，“经营权抵押，不是承包权与所有权的抵押，不涉及农村土地买卖。允许经营权抵押，即便到期还不上贷款，农民失去的也不过是几年的经营收益，并不会威胁到农民的承包权。”

以葡萄种植户李勇文为例，按照贷款合同约定，他抵押的是5亩地10年的经营权，假设3年后他还不上贷款，“信用社就会拿走5亩地剩下的7年经营权，转租给别人，合同到期后，这块地还是我自己来种。”李勇文说。

经营权规范流转是第一道关口——每个乡镇均建立土地流转管理机构

在中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田看来，要推广经营权抵押贷款，首先是要给承包土地确权，让承包经营权成为合法可信的抵押物。

据岳阳县农村经营管理局初步统计，岳阳县土地流转活跃，总流转面积达25万亩，占该县耕地面积的39%，涉及农户13.3万户。

2014年12月16日，中国农业银行湖南省分行行长张勇男率队到岳阳县调研经营权抵押贷款的情况。陪同调研的岳阳县副县长易新岳告诉《中国经济周刊》，“农行关心的第一个问题就是土地流转与政策配套情况，他们认为这是贷款风险控制的第一道关口”;要做好经营权抵押贷款，首先就要做到经营权规范流转。

湖南省统计局近日发布的调查报告称，湖南大部分地区土地流转相关配套政策并不完善，尚未形成统一规范的土地流转市场，流转中介组织较少，流转信息传播渠道不畅，定价缺乏科学依据，也没有完善的资产评估机构，致使土地承包经营权流转不能健康有序进行，进而严重制约了土地交易市场的发育。

岳阳县政府试图解决这一系列问题。2014年10月17日，《岳阳县农村耕地承包经营权流转管理办法》发布;10月21日，岳阳县农村土地流转中心挂牌成立，并要求每个乡镇均建立土地流转管理机构。

岳阳县县长张中于告诉《中国经济周刊》，今后，一次性流转土地面积超过30亩就要报送土地流转中心，中心是信息发布平台，也是抵押权证拍卖、出售与流转的平台，负责审核抵押贷款对象的资质，负责制定土地评估基准指导价，还要协调处理争议纠纷。

同时，张中于亦坦言，这项工作仍处于起步阶段，经营权评估定价没有先例可循，不同地类、地段和土地用途等多方因素都是影响因素，比如葡萄地和稻田不一样，城郊地块与偏远乡村的地也不同价，目前还没有一个权威的评估机构开展过这项工作，所以难度很大;此外，形成坏账之后如何处置被抵押的经营权，怎样转租、拍卖，在实践中也会比较谨慎。

经营权抵押贷款需要更大推动力——银行依然惜贷，保险公司、民营担保机构尚未入场

尽管《湖南省农村土地经营权抵押贷款试点方案》提出，要适当提高涉农信贷创新产品不良贷款容忍度，银行与信用社仍然希望得到更多的保障，以防控风险。

岳阳县副县长易新岳告诉《中国经济周刊》，一般地区都有多家银行，但真正向农业贷款的只有农业银行、农村信用社以及邮政储蓄银行的少量资金。

人民银行岳阳市中心支行信贷科科长黄勇分析称，虽然有了经营权证抵押，但并不能彻底改变涉农贷款高风险的现实，银行依然惜贷。比如，因2011年生猪价格下跌，当地多笔涉农贷款全部出现还款难现象。

市场风险外，自然风险同样难以预防。比如，2013年3月初，岳阳县突降冰雹导致李勇文的葡萄园大幅减产，“谁能知道3月里下冰雹呢？”李勇文说。

贷款对象的选择被视为风控的第一道防线。相对于李勇文这样的散户，不论是银行还是政府，都更倾向于支持规模较大的新型农业经营主体。

与李勇文同时获得首批经营权抵押贷款（总额2460万元）的共22户，包括18位种养殖散户和4户种养殖大户、专业合作社等新型农业经营主体，其中，4户新型农业经营主体获得的贷款，占比高达98%。

对农业企业而言，除了将经营权作为抵押物外，企业也是承贷主体，负有连带责任，如杨林鸽业获得的500万贷款即为该方式。“银行其实更看重企业的承贷责任，企业的还款能力比散户要强得多。”黄勇说。

对散户来说，银行也希望有更多的债权保障。如果农户自愿，抵押土地所能获得的包括粮食直补、良种直补、农资综合补贴与双季稻补贴等国家财政支农补贴资金，也可以被纳入抵押协议中作为债权担保。李勇文说：“假如我还不上贷款，那么，协议期间，我的5亩地能拿到的补贴就要给信用社，只要是这块地能拿到的收益，都算是还贷的钱。”

张中于希望，担保公司和保险公司承担更大的责任。现在，政府全资的岳阳县中小企业担保公司与湖南省农业信用担保公司岳阳县办事处是承接经营权抵押贷款担保业务的第一批担保公司，“但暂时还没有社会其他担保公司进入。”

保险公司何时入场仍是未知数。目前，湖南还没有经营权抵押贷款的保险品种。按规定，只有在湖南省保监局允许开办这类保险产品之后，保险公司才有可能跟进。

但如果保费过高，农户也会敬而远之。李勇文说，自己曾考虑为葡萄园投保，但每亩地一年的保费要2000元，“交了保费就没剩下多少利润了。”

风险补偿机制也在探索中。张中于称，岳阳县已出资300万元成立专项风险基金，如果出现坏账，在采取其他追偿措施后仍然不足的部分，就可以从风险基金中提取一部分资金补偿给银行。岳阳县希望风险基金也能得到银行的支持，比如，提取经营权抵押贷款收益的40%～50%作为风险基金的补充资金。

人民銀行岳阳县支行的一份调查报告显示，岳阳县农村贷款的需求在10亿元左右，据初步测算，该县可通过抵押流转土地获得2亿～3亿元贷款资金。

据岳阳县委书记毛知兵介绍，农民融资意愿很强，除个体农户外，当前已有200多家新型农业经营主体在申报经营权抵押贷款，“初步判断，经营权抵押贷款开始撬动农村沉淀的经营资产。”

相对于农村庞大的资金需求，以防范风险为第一考量的银行发放经营权抵押贷款无疑需要更大的推动力。

据郑风田透露，中央应该会在近期出台更具体的政策支持经营权抵押贷款，银行必须参与和支持，不能单纯地考虑商业风险。“其实，农户的违约率很低，关键是要建立完善的机制，让土地经营权能够自由流转，打消银行的顾虑，真正做到涉农普惠金融，实现农民贷款权利的平等”。