收费公路“糊涂账”

谭保罗

收费公路的一大堆“糊涂账”和电商巨头自建物流上“雷声大雨点小”，这两者是否有关系？答案是，肯定有。

从上世纪80年代初开始，中国的收费公路建设进入了高速发展期。按照《收费公路管理条例》法定的收费期计算，目前，正有越来越多的收费公路要陆续面临收费期的届满。但2014年下半年以来，多地宣布即将期满的公路将重新收费，而一些业已期满的公路更照收不误。

2014年年底，交通部公布的一份收费公路“亏损”报告直接触发了社会情绪的反弹。于是，一场论战爆发。一边是公众和媒体质疑高速公路暴利堪比银行和奢侈品，另一边则是交通部门大倒苦水，称媒体“弄混”财务指标，高估了收费公路公司的赚钱能力，低估了还本付息的压力。

事实上，这场辩论是否一场“错位”的辩论，已不再重要。中国收费公路“乱收费”背后的真正问题是，资金短缺年代在基础建设方面的制度设计缺陷，正成为中国经济转型的羁绊。那些作为国家交通主干道的高速公路正越来越沦为“地方公路”，在税费设置以及政令贯彻方面，大有形成“独立王国”的趋势，这种局面是中国下一步经济发展的大敌。物流业发展长期滞后，只是问题的一个截面。

在一个长期缺乏公共辩论机会的地方，当一方习惯于刻意躲闪，另一方必然充满情绪。

2014年12月底，交通部首次公布了一份《2013年全国收费公路统计公报》指出，2013年度，全国收费公路整体亏损661亿元。其中，高速公路亏损618亿元，一级公路亏损37亿元，二级公路亏损9亿元，独立桥梁隧道盈余3亿元。

按照报告，除了桥洞之外，似乎所有能跑汽车的柏油马路都在亏损。但公众和媒体质疑认为，亏损可能有“猫腻”。

按照上市公司的统计数据，2014年，十多家A股高速公路上市公司前3季度合计赚了113.8亿，近七成高速公路上市公司实现同比增长，和“亏损”二字显然不搭边。“同花顺”数据更显示，高速公路行业销售毛利率为51.82%。

在高速公路上市公司中，“热门股票”重庆路桥和吉林高速的毛利率分别达到89.65%和74.78%。《南风窗》记者查阅资料发现，2013年，全球奢侈品巨头LVMH（路易·威登集团）的毛利率不过65.50%。看来，法国人不如中国的高速公路收费站。

高速公路大省山东率先反击。2015年1月2日，山东省交通厅在其官网的一份书面文件中称，高速公路上市公司确实有“销售毛利”、“销售净利”较高的特征，但由于其投资规模大，总资产高，运营期长，总资产的周转率极低，使得真正反映企业盈利能力的“净资产收益率”并不高。2013年，全国18家以高速公路为主业的上市公司平均净资产收益率为9.60%，而全部A股平均净资产收益率13.64%。

1999年，山东高速公路在全国率先突破千公里大关，其高速公路通车里程曾一度连续8年居全国第一位。

另一种反击是“上市公司无法作为样本”。高速公路上市公司都是经营性公路，其建设前期吸纳了国内外的社会资本，所以自有资金比例高。同时，在资本市场融资也减少了债务融资的利息支出。另外，也可能是因为这些高速公路已过还贷高峰期，因此盈利数据良好。交通部报告也显示，在亏损的661亿元之中，政府还贷公路亏损560亿元，经营性公路亏损101亿元。

目前，我国的高速公路主要分为政府还贷公路和经营性公路，两者区别主要在于投资主体和运营模式，前者的投资主体是县级以上人民政府交通主管部门，后者的投资主体则为国内外经济实体，比如李嘉诚等港资。前者是公益性质，而后者是盈利性质。

但交通部、媒体和地方交通部门的“三方辩论”可能弄错了“辩题”。《南风窗》记者注意到，交通部的报告中的“亏损”是一个现金流量的“亏损”，即产生了负的现金流入。2013年度，全国收费公路通行费收入为3652亿元，全国收费公路支出总额为4313亿元，两者差额即全国收费公路收支平衡结果为负661亿元。

如果说661亿是现金流量表的概念，那么对上市的高速公路公司而言，亏损则严格指向了另外一张利润表，而不是收入与支出的简单差额。因此，在这个意义上说，辩论“三方”尽管进行了“错位”的辩论，但都算是言之有理。

不过，“弄混”利润和现金流量，或者用上市公司“以偏概全”整个行业，这些都不是问题的关键。公众真正的情绪来自于高速公路的“乱收费”从未真正解决过。

“乱收费”问题之首是超期收费。2004年11月，我国施行《收费公路管理条例》（以下简称《条例》），给予了省级政府在收费公路收费期限确定上的自主权，但对“审查标准”进行了规定：政府还贷公路的收费期限，最长不超过15年，经营性公路最长不超过25年。对中西部地区可适当延长，两类公路的收费期限也最长分别不超过20年和30年。

但规定在具体实施之时，很容易“被变通”。2014年11月22日，兴建于上世纪80年代末的原京石高速公路河北段因收费年限到期停止收费。但免费时间只有40天，年底，在原京石高速的路基上，“新京石高速”又获得22年的收费权。外界认为，把原来的收费公路简单扩建或者“装修”，等于是更换“马甲”规避规定，长此以往，收费恐怕可以持续“一万年”。

另一种广受诟病的“理由”是收费公路的“统贷统还”制度。这项制度可简单理解为，只要省级交通主管部门旗下有一条收费公路没有还清贷款，其他公路的收费将继续，而不论后者是否到了收费期届满的大限。山东交通厅还表示，“统贷统还”是由法规明文规定的，并不是哪一个地方人为创造出来的“挡箭牌”和“遮羞布”。

反应强烈，和山东的现状有极大关系。从现有的批准文件来看，到2014年12月31日结束后，山东省已有一条高速公路即菏东高速（菏泽至东明）收费期届满。到2015年底，该省将有15个项目达到15年的期限。目前，菏东高速公路仍在收费。

在另一东部大省，曾有人大代表质疑，一条高速公路当初投资不过100多亿元，截至目前已累计收费超过400亿，收入远远超过投资。即便作为经营性公路，已过20年收费期，但目前仍在收费。针对外界质疑，该省交通部门的回答倒也干脆：省内落后地区的收费公路一直在亏，所以只能“收东补西”。

实际上，“统贷统还”未必在法律上能站住脚。《条例》仅在第11条规定：“省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门对本行政区域内的政府还贷公路，可以实行统一管理、统一贷款、统一还款。”《南风窗》记者注意到，该规定仅是一种模糊表示，未对“统贷统还”有明确界定。更没有说，可在地方主管的收费公路内部实行“收东补西”。

相反，《条例》在第37条明确规定，“收费公路的收费期限届满，必须终止收费”。而其中的政府还贷公路在批准的收费期限届满前已经还清贷款、还清有偿集资款的，必须终止收费。换言之，只要还清了贷款，可在收费期届满之前提前终止收费。

1984年，国务院出台了“贷款修路、收费还贷”政策，正式启动了我国的收费公路建设。目前，我国主干高速公路基本上都在上世纪80年代末至本世纪初修建。也就是说，未来几年，大多数收费高速公路将面临收费期大限。可以说，交通管理部门近期“积极发声”，很可能是“未雨绸缪”。

收费“不需要理由”，直接触发了群众的情绪，但真正的问题却容易被忽略。收费公路真正的问题是重复建设和管理混乱。目前，修公路已经成为中西部部分地区拉动经济增长的主要手段，但落后的经济却导致“没车可跑”，收费极少，出现真正的“严重亏损”，但这些地方的建设成本却急速飙升。交通部数据显示，2011年全国新通车高速公路的平均造价为5067万元/公里，2012年和2013年分别上升为6543万元/公里和9082万元/公里，比2011年分别增长了29.1%和79.2%。原因在于，高速公路建设逐步向中西部地区延伸，公路建设成本大增。

管理也是大问题。2013年，我国收费公路“运营管理支出”达457亿元，超过了公路养护的390亿元，同时“其他费用”达104亿元，而交通部并没有列出“运营管理支出”和“其他费用”的明细账单。

长期以来，包括高速公路在内的收费公路一直存在管理混乱的问题，运营管理成本高企之下往往有“猫腻”。之前，温州苍南县灵龙公路收费站曾被网友戏称为“史上最臃肿收费站”。这个小小的政府还贷二级公路收费站，有职工113人，其中事业编制68人，还向其他企业借用了45人。收费站每年收来1000多万，发给113个职工的工资就要花掉400万左右。

这种情况太为普遍，旱涝保收的公路系统必然是地方部分官员安插亲属、解决就业的大本营。此外，作为现金流最为充沛的“地方国企”，收费公路也可能是地方领导的“小金库”。但换个角度看，“解决就业”和“小金库”这样的问题都只能算是小问题，真正的大问题还在背后。

按照交通部的数据，截至2013年底，我国公路总里程达到435.62万公里，是30年前，即1984年的4.7倍。其中，高速公路从无到有，达到10.44万公里，里程规模超越美国居世界第一，也超过了世界排名第三到第十的加拿大、德国、法国、西班牙、意大利、日本、英国、荷兰等8个发达国家的高速公路里程之和。

在我国现有公路网中，97%的高速公路、61%的一级公路和42%的二级公路，都是依靠收费公路政策建成的。交通部还引用了世界银行研究报告的一段话：“在这一史无前例的高速公路网扩展的同时，一级和二级公路在中央政府和全国31个省份的协作努力下持续发展。还没有任何其他国家，能够在如此短的时间内，大规模提高其道路资产基数。”

不过，世界银行的话点出了成绩，也道出了问题。可以看出，“31个省份的协作努力”的结果必然是各自为政和地区分割。30多年来，我国收费公路的兴建是中央资金、地方资金和社会资金共同推动的结果，其中地方资金是绝对的主力，而中央资金仅仅起到“撬动”作用。可以说，高速公路其实是地方主导的“地方公路”。

而在同样幅员辽阔的美国，主干高速公路都属于“国家公路”。美国1956年的《联邦资助公路法案》规定，州际高速公路由联邦政府和州政府按照9∶1的比例出资。其中联邦资金由“公路信托基金”提供，该基金会的资金来源就是联邦政府征收的燃油税。换言之，中央政府通过征税提供的资金承担了高速路修建的主要责任，祛除了地方的影响，确保了全国高速公路网的“通畅”。

地方收费其实可以看作是一种变相的“税”，各自为政的“税制”必然带来混乱，增加了物流的成本，最终伤害了经济增长的潜力。

2014年底，中国物流与采购联合会发布的《中国采购发展报告（2014）》显示，2013年我国社会物流总费用10.2万亿元，同比增长9.3%，占GDP比重为18.0%，美国为8.5%。而在与我国经济发展水平基本相当的金砖国家中，印度为13.0%，巴西为11.6%。分析认为，物流费用的高企，固然和产业结构有关，但公路“乱收费”无疑也是重要的因素。

事实上，在中国，运输司机“不超载便不赚钱”几乎是行内公开的秘密。再环顾那些高呼试图进入物流业的电商巨头，多半都是“雷声大雨点小”，即便砸钱进入，多半也是后继乏力。显然，“路况”使然。对已占据寡头地位的电商巨头来说，与其自建物流，不如和那些长期被运输成本压得气喘吁吁的物流公司继续“议价”合作。

通俗来说，中国经济已经进入了必须“货畅其流”的发展阶段。十八届三中全会之后，国务院讨论通过了《物流业发展中长期规划》，旨在使得物流业成为撬动中国经济下一轮发展的重要杠杆。但持续数十年的收费公路“央地共建”模式，决定了中央政府的宏图和地方利益之间必然会存在冲突。显然，节假日的高速公路免费，距离降低全社会的物流成本还有“十万八千里”。

数据显示，2011～2013年，全国收费公路分别亏损323亿元、566亿元和661亿元，亏损额逐年加大。背后原因复杂，既有“无用建设”，更有腐败侵蚀。按照《南风窗》记者的统计，近20年来，见诸公开报道的交通系统腐败案已涉及厅级干部近20人，赶超同一级别的国土部门官员。这些人的腐败问题主要出在招投标问题上，简单说，就是“关系户”承揽的公路建设成本过高，高出的“成本”到了私人的腰包。

收费公路看起来是个群众的情绪问题，但从更深远的角度来看，它涉及了那些中国经济发展的根本性问题，断不可等闲视之。