国家现代化进程中日本自民党党内治理经验考察

徐万胜

【摘要】战后，日本自民党的党内治理主要是从政治理念、决策机制与基层组织三个层面展开：通过意识形态凝聚来奠定政治思想基础，并在施政方针的落实过程中统一全党意志;在不断完善自身决策体系同时，着力消除党内派阀斗争的消极影响;基层组织建设与党员发展虽未能取得理想成效，但政治家个人后援会的存续在一定程度上弥补了不足。

【关键词】自民党 党内治理 政党政治

【中图分类号】D83/87                  【文献标识码】A

以组织建设为核心的党内治理，是日本自民党得以长期执政的关键所在。从凝聚意识形态、规范决策机制至发展基层组织，一系列党内治理措施，不仅有力提升了自民党自身的执政能力建设水平，且与战后日本国家的现代化发展历程相适应。

意识形态凝聚与自民党的执政理念

对于政党而言，政治理念属于政党的政治意识形态范畴，它通过对重大政治课题的理论论证和阐述，进一步为政党的政治实践活动提供指导方向和价值标准。各国政党一般都将其政治理念揭示在党的各项章程、纲领中，并在具体的政策方针中予以贯彻、落实，以求获得国民支持乃至巩固执政党地位。日本自民党的政治理念，最初体现在1955年11月15日建党时所发表的《建党宣言》、《纲领》、《党的性质》、《党的使命》、《党的政纲》等纲领性文件中，在随后制定的一系列文件中均得以体现、发展。

自民党在最初、最基本的纲领性文件中，虽然对其政治理念有所阐述，但内容抽象且庞杂，浮华的辞藻使人难以把握该党政治理念的真正内涵。在现实生活中，人们往往用“保守主义”对自民党的政治理念加以概括。或许正因为如此，1959年初，自民党专门成立了“党基本问题调查会”，决心对所谓的保守主义，即自民党内部共通的世界观和政治理念进行理论总结。在听取各方意见和慎重讨论的基础上，1960年1月，自民党发表了《保守主义的政治哲学纲要》，将保守主义精神界定为“保持优良的传统和秩序，积极地摈弃弊端，继而实现在传统上创造、在秩序中进步”，并且强调“当前我党正在为国家实施的各项内政、外交政策，今后我党计划实施的各项政策、各种行政，为了把握其内涵，就必须理解作为这些政策及行政产生源泉的保守主义哲学为何物”。在此，自民党充分肯定了保守主义所具有的政治理念作用，明确了指导其施政的思想背景。那么，如何判断自民党保守主义政治理念的具体内涵。

在归纳、分析自民党纲领性文件的基础上，笔者认为自民党保守主义政治理念的核心内涵是资本主义，其次是国家主义和福祉主义。其中，资本主义是其保守主义政治理念的核心内涵，它是自民党对国家政治体制及发展道路的根本抉择。虽然自民党在其纲领性文件中尽力避免使用“资本主义”字眼，但它却毫不隐讳其对社会主义势力的大肆攻击，人们可以清晰地看到保守主义政治理念的本质所在。国家主义是自民党保守主义政治理念在坚持资本主义的前提下，在政治层面上的反映。国家主义理念的内涵成分复杂，涉及到自民党政权的内政、外交等各个政策领域，在相当程度上，是自民党对战前传统国家主义的继承和对战后民主改革的反动。福祉主义是自民党保守主义政治理念在坚持资本主义的前提下，在经济层面上的反映。福祉主义的最终目的，是以对社会各阶层在经济上做出的有限让步为代价，保证垄断资本在任何条件下都能正常运营。

上述自民党保守主义政治理念的三点内涵，是相互联系、相互作用的。以资本主义为核心内涵的保守主义政治理念的形成，既体现了自民党与战前保守系政党之间的历史延续性，也是自民党适应战后的两极冷战国际格局、与国内的革新政党势力相抗争的结果。当然，自民党保守主义政治理念也吸收了战后改革过程中所形成的资产阶级议会民主主义、自由主义等进步成分。

需要说明的是，自民黨在建党时所发表的《党的性质》中否认其阶级性，自称为“国民政党”。自民党无疑是日本垄断资产阶级利益的代表，它以“国民政党”自居的目的在于，试图将垄断资产阶级的意志上升为全体国民的意志。自民党政权的历届内阁大体上是在保守主义政治理念的框架内施政的。冷战时期，保守主义政治理念在自民党政权施政方针上的具体体现，即经济增长与日美结盟，形成所谓的“保守本流”路线，并确立了日本的经济大国地位。冷战后，保守主义政治理念中的国家主义内涵，对自民党政权施政方针的影响越来越大，日本的“国家正常化”发展趋势不断增强。特别是在21世纪初期日本的“国家正常化”进程中，包括“价值观外交”“积极和平主义”等在内的诸多施政方针，带有更加浓厚的意识形态色彩。

整体上看，自民党以保守主义为核心的意识形态凝聚，与战后日本国家体制的基本原理、统治阶层的价值取向大致“吻合”，这既使自民党获得“体制性政党”的地位，也奠定了自民党长期执政的意识形态基础。

决策机制规范与自民党的执政过程

在长期执政过程中，自民党自身建有完善的决策体系，由党的大会、国会两院议员总会、总务会、政调会等机构组成，其党内决策也直接影响着政府的决策。实际上，对于自民党而言，党的大会、国会两院议员总会与总务会虽是党章所规定的决策机构，但具体参与日常性政策决定过程的却是政调会，它在内阁提议案的决定过程中发挥着核心作用。政府各省厅起草的法案几乎都要经过政调会下属部会的审议，正因如此，政调会下属部会基本上是与政府各省厅对应设置。在自民党执政框架下，内阁提议案的日本式制定过程如下：省厅的主管部局拟定草案→省厅内统一意见→与财务省协调→向审议会咨询→与相关省厅协调意见→提请自民党政调会下属部会讨论→自民党政调会审议会审查→自民党总务会承认→内阁法制局审查→省厅决议通过草案→以内阁决议的方式做出最终决定。自民党议员除了在国会两院的常设委员会担任委员职务以外，在自民党内部也自然归属于政调会下属的某一部会。这样，通过自民党政调会，政府各省厅和国会各常任委员会也连接起来。

自民党中央执行部由总裁、副总裁、干事长、总务会长和政调会长组成。其中，作为执政党，自民党实行“总裁·首相一体制”，党总裁也就是内阁首相，所以总裁不仅是党内的最高决策者，也是政府的最高决策者。

尽管自民党自身建有完善的决策体系，但其党内决策过程却往往受到以派阀为代表的非正式组织的严重影响，党组织的现代化建设问题始终与自民党内派阀斗争交织在一起。早在1955年自民党成立之际，据说其党内就存有11个派阀。此后，伴随着党总裁选举激烈竞争的展开，党内派阀政治亦得到迅猛发展。期间，1961年1月，自民党设置了第1次党组织调查会，着手研究如何消除派阀政治的弊端。1962年10月，自民党又设置了第3次党组织调查会，并在该调查会于1963年10月提交答询报告的基础上，自民党各派阀一度宣告解散，但同年11月大选结束后又立即纷纷恢复活动。特别是在1970年代，自民党内五大派阀几乎“瓜分”了自民党所属的全部议员，其势力发展较为稳定，但彼此间的激烈抗争一度导致自民党几近分裂。

自民党派阀政治的利弊得失难以一言蔽之。“若善用之，则非常有利于党的民主运营，既能顺利地落实党的决议，也有助于挖掘人才。……若恶用之，则沦为争夺官职与利益的党徒，也肯定会给国家带来灾害。”①基于党内决策的视角，自民党曾列举派阀政治的三大弊端是：在各级议员选举中为使本派议员当选而扰乱党的统一安排;在阁僚、党干部的人事选拔之际，为了输送本派议员而集体施加压力;对于政府·党机关已经正式决定的政策及人事安排，出于本派的利益而强迫其变更或废除②。

冷战后，执政党地位的一度丧失，导致自民党各派阀也暂时趋于瓦解。1994年，自民党曾正式确认取消派阀，使之转为“政策集团”。在1996年初自民党再次恢复作为执政党的优势地位后，党内各派阀又随之纷纷复活。但是，与冷战时期相比，受选举制度改革及行政改革的影响，自民党各派阀呈现明显的“细小化”与“流动化”特征，自民党总裁在职位分配、政策决定过程中的主导地位进一步增强，关于派阀政治的党内治理取得显著成效。例如，21世纪初期，小泉纯一郎内阁在政策决定过程中的主要手法就是“打破派阀”。在数次组阁过程中，小泉首相基本上坚持了“反派阀”的政治态度，独自就阁僚人选作出了决定，完全打破了自民党以往的“派阀均衡”和“年功序列”惯例，导致党内的派阀政治呈弱化趋势。在摆脱派阀政治约束的背景下，小泉首相修正了自民党内延续40余年的“事前审查”制度，力图构建首相官邸主导型的政策决定机制，并在内政、外交领域的政策决定过程中带有明显的“独断”色彩。

并且，一系列的制度改革，也有利于自民黨中央执行部加强对派阀政治的党内治理。其中，在小选区制框架下，政党所属的候选人集中于一人，政治家个人在选举之际能否得到所属政党公认，具有重大意义;政党助成制度的导入，导致政治家个人及派阀的集资变得困难;行政改革的核心是强化内阁职能，充实辅助内阁和首相的机构和工作人员。这样，自民党的党内权力向着以总裁为首的自民党中央执行部集中，维系着自民党派阀政治、分权结构的制度基础在逐渐消失。特别是在2012年12月安倍晋三内阁执政以来，政权的决策过程带有浓厚的“强首相”色彩，自民党各派阀处于持续衰弱中。

基层组织建设与自民党的执政基础

在各地建立基层组织并发展党员，是政党生存与发展的社会基础，也是政党联系广大国民的重要渠道。因此，基层组织建设如何，将直接影响政党的兴衰走向。在日本，虽然自民党是典型的“议员政党”，但自民党政治家的个人后援会起着弥补基层组织建设不足的作用。自民党的基层组织由都道府县支部联合会和市町村支部两级机构组成，由全国组织委员会所属的地方组织总局负责领导与协调。都道府县支部联合会可以向党本部反映情况，但不能参与制定和审议政策;市町村支部是都道府县支部联合会的下级组织，是执行党本部决议的最基层单位组织。

1955年11月，自民党刚一成立就通过了加强基层组织建设的《组织活动纲要》，决心从“选举组织”中解脱出来，克服“议员政党”的弱点，将党的组织活动扩展到各种经济团体、产业机构中去。1956年4月召开的第2次临时大会之前，自民党完成了都道府县一级支部联合会的组建工作。同年7月，全国有2200余个市町村建立起基层支部，约占日本市町村总数的一半。至同年12月召开第3次大会时，党员总数超过100万，其中交纳党费的党员约45万。③1950年代中后期，自民党基层组织建设的重点放在党员骨干的培训上。从1956年至1959年，自民党先后七次举办“组织指导员研修会”，分期分批地培训了全国各地基层组织中的骨干党员，培训内容包括政治思想的统一和组织工作的具体指导。此外，1957年7月，自民党开办了中央政治大学院，意在加强对党组织主要职员的教育。

进入1960年代，自民党进一步加强了基层组织领导体制的建设。从1961年起，自民党决定采取措施充实基层组织的职员数量，在都道府县支部联合会设置事务局长，完善各级基层组织的负责人体制。1961年自民党又计划实施由党本部向都道府县支部联合会派遣本部职员的“驻地方组织员制”。1960年代中期以后，随着自民党政权的长期执政，党的基层组织建设、特别是在发展党员方面呈停滞状态，党员人数一直在40万至100万的范围内徘徊。

从1970年代末期起，自民党的基层组织建设又有了新进展。由于自民党在1977年的临时党大会上修改了总裁公选规则，引入先由全体党员进行选举总裁候选人的预备选举制度，诱使自民党各派阀纷纷大量发展党员、党友，自民党的党员人数在“一夜之间”成倍增长。至1988年8月末，自民党的党员人数达创记录的499万，党友78万，但此后自民党党员人数又急剧降至300万人以下。

冷战后，受社会多元化、自民党地位变化、政局动荡不定以及政党重组频繁等因素的影响，自民党的党员人数呈整体减少趋势。据相关资料显示，2008年，自民党“缴纳党费或会费的人数”为1041846人，2009年则剧减至871871人，下降了近两成。2010年，自民党党员人数继续减少，缴纳党费或会费者为851137人。至2014年12月众议院选举时，自民党党员人数约78万。整体上看，从自民党的党员构成来看，主要由国会议员党员、地方政治家党员和一般党员三部分组成。自民党的一般党员则阶级成分复杂，许多人是作为自民党“友好团体”的成员而集体入党的，在组织上表现为不稳定、松散的特征。自民党自1959年提出党“近代化”的方针以来，其基层组织建设一直未能得到根本改善。长期以来，仅仅拥有一、二百万党员的自民党之所以能够在大选中获得2300余万张选票，与自民党国会议员的个人后援会密不可分，真正维持自民党地方组织势力的是个人后援会。

对于自民党国会议员个人而言，由于自民党基层组织较为松散，加之党内激烈的派阀斗争，需要通过强有力的支援组织来帮助筹集资金与选票。这种组织就是个人后援会。在自民党国会议员中，往往同时拥有“资金后援会”和“选举后援会”两种组织。其中，“资金后援会”一般设在东京，且作为政治团体正式向自治省登记注册，是一种负责筹集政治资金的财政性援助组织;“选举后援会”则通常以“文化团体”的形式设在议员所在选区，负责聚集选民的选票。在组织结构上，自民党国会议员的个人选举后援会，是以选区内的市町村为单位组织个人后援会支部，然后再设立统辖所有支部的联合会。由于所在选区的地方议员一般在国会议员个人后援会中担任干部，这就意味着地方议员的个人后援会组织在某种程度上也被纳入了国会议员的组织网络体系，致使国会议员的个人后援会具有多重性。在日常运营方面，个人后援会完全是政治家个人与选民之间的利益互换体系。政治家在获得个人后援会成员政治支持的同时，必须为他们进行“陈情处理”。

这种最为广泛的后援会组织实现了自民党外围组织的扩张，起着弥补自民党基层组织建设不足的作用。作为个人性组织，个人后援会对自民党的施政活动不承担政治责任，特别是在自民党政权调整政策或出现政策失误的情况下，即使损害了某一社会阶层的利益，但自民党议员仍可通过巩固的个人后援会组织而继续当选，从而使得自民党政权得以维系和发展。

总之，党内治理是执政的自民党始终面临的重大组织建设课题。意识形态凝聚与决策机制规范，都为自民党战后长期执政发挥了支撑性作用，但其基层组织建设一直面临着社会多元化趋势的严峻挑战。如何在组织建设层面上巩固社会支持基础，这也是日本各政党在国家现代化历程中面临的治理难题。

【注释】

①[日]日本政治学会编：《年报政治学1967：现代日本的政党与官僚》，岩波书店，1967年，第41页。

②③[日]升味准之辅：《现代政治 1955年以后》（下），东京大学出版会，1990年，第343页，第379～380页。

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