大型聚集活动突发事件风险评估及应急处置

曲淑华

【摘要】大型聚集活动的公共安全管理已成为世界各国普遍关注的问题。大型聚集活动及其突发事件的特征使其具有高风险性，应建立完善大型活动突发事件风险评估机制，加强大型活动的日常安全管理，降低与规避风险，在此基础上，建立完善公安应急处置机制，加强突发事件防范和应急处置能力，有效保障大型聚集活动的安全。

【关键词】大型聚集活动 突发事件风险评估 公安应急处置机制

【中图分类号】B824.3 【文献标识码】A

近年来，我国综合国力不断增强，各种高规格、多主体、大场面的大型活动举办得越来越频繁，在带来极大经济效益和社会效益的同时，面临突发事件的风险和损失也越来越大。大型聚集活动的公共安全管理已成为世界各国普遍关注的问题。应建立完善大型活动突发事件风险评估机制，加强大型活动的日常安全管理，降低与规避风险，在此基础上，采取有效应急处置策略，建立完善公安应急处置机制，加强突发事件防范和应急处置能力，有效保障大型聚集活动的安全顺利进行。

大型聚集活动概念及其特点分析

大型聚集活动的概念。本文所论大型聚集活动系指法人或者其他组织面向社会公众举办的每场次预计参加人数达到1000人以上的文艺演出、体育比赛、展览展销、游园会、灯会、庙会、焰火晚会，或者人才招聘会、现场开奖的彩票销售等活动。①

大型聚集活动的特点。一是参与人数众多，且骤聚骤散。大型活动往往在特定时间内人群高度集中，少则数千人，多则数万，甚至几十万、上百万人。尤其是近年来，各类大型活动呈现直线上升趋势，规模也不断扩大，往往使活动场地呈饱和状态。稍有矛盾和摩擦，很容易激化，导致人群慌乱，轻则造成活动秩序混乱，重则发生拥挤踩踏，甚至爆发群体性事件等突发事件。

二是参与人员及机构情况复杂，社会化程度不断提升。大型聚集活动往往涉及主办方、承办方、协助方、场地提供方、活动赞助商等多个利益相关组织。各界人士、政府部门、市民群众等都与大型活动有着千丝万缕的联系，一些大型活动往往还带有相当程度的国际性。2014年第九届东北亚博览会，参会客商达10万人，其中包括133个国家和地区的1万多名境外客商。

三是活动类型日趋复杂多样。我国目前法律承认的大型活动基本有五大类二百余项，涵盖体育、文化、商贸、旅游、教育等各个领域。依照活动性质，大体可分为政府行为类、商业行为类、文艺行为类、体育行为类、群众行为类等多种类别。各类活动亦常常呈现融合交织之势，内容庞杂，加大了活动的安全管理难度，对安全管控能力提出了更高要求。

四是具有广泛的传播性，社会关注程度较高。大型活动本身就是一个传播媒体，吸引公众与媒体的广泛参与。如2014年东北亚博览会吸引了来自东北亚、东南亚、欧洲和北美洲的30多家境内外媒体、1300多名记者参会报道。活动传播辐射范围涉及各行业、各阶层。同时，大型聚集活动的规模和效应使其必然具有较高社会关注度。

大型聚集活动突发事件类型及特点

大型聚集活动突发事件的主要类型。一是因自然环境突变而引起的突发事件。是指大型活动举办过程中气候突变或突发自然灾害，如突发洪水、突降暴雨、冰雹或者爆发地震、泥石流、海啸、台风等，引起人群恐慌而导致的突发事件。

二是因管控不到位造成的突发事件。有些大型聚集活动场所设计、建筑安全存在隐患，兼之活动组织者管理疏忽、应急准备不足而引发搭建物坍塌、通道堵塞、高空坠物或火灾、爆炸、特种设备事故等突发事件。火灾、拥挤踩踏以及建筑物坍塌等事故是国内外大型活动中遭遇到的最多和最具破坏性的群体性灾难，也最难预防和处置。

三是暴力恐怖袭击类突发事件。指由于敌对势力、恐怖分子等蓄意破坏所造成的突发事件。大型活动聚集人员众多，社会影响广泛，是恐怖分子制造轰动效应的首选目标。随着恐怖活动的全球化趋势，我国目前虽然尚未在大型活动举办过程中发生严重恐怖事件，但已经出现了这方面的迹象。

四是因谣言而导致的突发事件。指公众因为听信谣言造成心理极度恐慌而引发的突发事件。2013年10月13日，印度中部一所寺庙外朝拜者发生严重踩踏事故，造成至少115人丧生，超过100人受伤。起因是一些企图插队者故意散布“大桥快要塌了”的谣言，引起排队民众恐慌拥挤，进而酿成踩踏事件，部分民众甚至直接跳入湍急的河水中被淹死。

大型聚集活动突发事件主要特征。一是突发性强，且蔓延迅速。大型聚集活动突发事件往往比其他突发事件的发生更加突然，事件的起因、时间、地点、方式、发展趋势和影响往往更难预料和把握，偶发性和随机性更强。并且这类突发事件一旦爆发，即会迅速释放其破坏性的能量，其发展蔓延之势往往更加迅猛。

二是事件诱因复杂多样，甚至多种因素交织影响。既有人为因素，也有自然因素，还有自然与人为因素相交织的共同作用结果。既有必然因素，也有很大程度上的偶发性因素。2004年北京密云踩踏事件，即因为一个游人在公园桥上跌倒，而引起身后人群拥挤踩踏，致37人死亡、15人受伤。

三是事件后果严重，现场管控处置难度大。大型聚集活动参与人员众多，人流密集，一旦发生突发事件，即会造成大范围人群恐慌，情绪失控，管理者很难有效控制局面和事态发展，极易造成重大群死群伤事故。1990年7月2日，大批朝觐者在麦加前往阿拉法特山参加朝觐仪式时发生洞内拥挤践踏事件，导致1426人死亡。

四是事件往往具有连带效应，更加容易发生衍生或次生事故。大型聚集活动突发事件规模大，影响广，难以有效处置，所以更加容易产生连带效应，引发次生或衍生事故，导致更大的损失和危机，加深事件的恶性影响。

大型聚集活动公共安全风险评估机制的建立与完善

大型聚集活动公共安全风险评估的涵义及其重要性。大型聚集活动及其突发事件的特征，使其在客观上不可避免地存在着大量的风险和隐患。对大型活动公共安全风险进行评估是有效预防和控制、减少大型活动安全风险的重要前提。

大型聚集活动的公共安全突发事件风险评估是指在大型活动举办前，通过科学的风险评估方法对活动的资质、性质、场地设备安全、安保管理、日期、气候、周边治安、交通秩序等状况进行严谨详细的评估，全方位地广泛收集可能导致各类突发事件发生的危险或有害因素，预先识别潜在的威胁和隐患，为其面临的风险等级和种类进行定性和定量分析，同时提出相应的策略建议和安全解决方案，并形成规范的风险评估报告，以规避和调整大型聚集活动的风险。

多年来，大型活动安保工作经验尤其是国外多年举办各类大型活动的先进经验表明，对大型活动公共安全突发事件进行科学全面的风险评估已经成为保障大型活动安全顺利进行的首要和核心要素。只有通过严谨科学、全面有效的风险评估，及时预测和把握活动中可能出现的危机和危害，才能对大型活动的安全管理做到科学决策、周密防范、有章可循，真正提高预防和化解、管控突发事件的能力，减少各类突发事件发生的频率和可能性，保障大型聚集活动的安全、顺利进行，以达到预期的经济和社会收益。

当前我国大型聚集活动突发事件公共安全风险评估的现状。社会认可度尚待提高。一是理论研究成果非常少，理论框架的构建还不成熟，尤其缺少能够进入政府决策的应用性、实战性的成果。二是在实践管理操作中推广运用不足。主要还是以公安机关在实战中积累的经验型管理为主，只针对少数由政府主办且社会影响非常广泛或规模非常大的活动（如奥运会、世博会等）进行风险评估。

管理工作尚不规范。我国大型聚集活动安全工作的审核和管理主要由公安机关负责，风险评估工作很少交由专业的社会机构负责，对风险评估的要求还不规范。由于各地公安机关在管理力度、安全要求等方面都有不同标准，随意性、主观性很大，在工作中很难形成科学规范的风险评估。

专业人才匮乏。无论从社会发展需要还是同世界行业水平相比，我国安全风险评估队伍的整体素质都亟待提高。一些从业者专业素质不高，对相关理论知识和技术没有深度掌握，甚至其本身对风险评估的认识即存在偏颇或者误区，在实际操作中照搬模版、敷衍应付，不能对大型聚集活动进行全面深入、科学准确的安全风险评估。

法律法规尚待健全。一是现有法律法规对大型聚集活动的适用范围涵盖不够全面。对开放性的、具体人数很难预测的群体活动而言，有关法律界定缺乏可操作性。②二是现有法律法规对大型活动风险评估的主体及其是否为举办大型活动的必需条件并没有明确规定。三是现有的法律法规对大型活动安全风险评估的规定没有充分落实到实际操作环节，使其缺乏具体执行标准和规范。四是现有法律法规对群众自发的越来越蓬勃发展的民间聚集性活动缺乏相关管理规定，使这类活动很容易成为管理上的真空地带。

大型聚集活动公共安全风险评估机制的建立与完善。一是推动大型聚集活动公共安全风险评估工作的法制化。实际上，国务院《大型群众性活动安全管理条例》的有关规定已经将大型活动安全风险评估在一定程度上纳入了法制化轨道。2015年中央政法工作会议再次明确提出，对群众自发形成的聚集活动要纳入研判评估的范围。③随之，浙江、福建、广东等省相继出台《大型群众性活动安全管理办法》，对大型聚集活动的安全管理及风险评估分别作出具体规定，大型活动风险评估的逐步法制化已经是大势所趋。今后还应在立法层面上进一步制定相关配套的法律法规实施细则，完善其法律法规体系，将公共安全风险评估作为开展大型聚集活动的强制性规定，为风险评估工作法制化提供有力支撑。

二是加强大型聚集活动公共安全风险评估工作的规范化。一是评估主体规范。应从制度上明确评估主体，除只能由公安机关评估的项目外，其他可由第三方评估机构承担，保证评估的真实性、可信性。二是评估程序规范。法律法规应明确规定风险评估的步骤和流程，使得风险评估的整个过程，如申请、受理、具体操作流程、论证分析、结果预测及编制、上报评估报告和评估的最后审定等各环节都有章可循，有据可依。三是评估标准规范。行业标准、操作规程和资质认定等都应有统一的明确规定，以减少主观偏差和行政干预等因素对风险评估结果的影响，确保评估结果的客观性、科学性。

三是促进大型聚集活动公共安全风险评估的专业化、社会化。公共安全风险评估的法制化、规范化必然对大型活动的承办主体及相关安保工作提出更高的要求。而大型活动的承办方和公安机关一般都很难具备专业的安全防范和风险识别能力，因而应充分发挥独立于大型活动利益方的公共组织的作用，引入第三方风险评估机构，提供风险评估的专业服务，公安机关则发挥指导和监督作用，审查风险评估报告和安保方案，这也将是社会发展的必然趋势。同时国家和有关部门应强化监管措施，对风险评估组织进行规范化的统一管理，严格准入制度，以保证风险评估的专业化和权威性。

公安机关大型聚集活动突发事件应急处置机制的建立与完善

开展风险评估，是对大型活动进行安全管理的前提和基础。实际上，影响大型聚集活动安全的风险因素无法完全排除，有些突发事件还会衍生、转化成其他突发事件。因此，必须建立大型聚集活动突发事件的应急处置机制。近年来，我国公安机关不断积累实战经验，大型活动应急处置机制逐步建立。但是，大型聚集活动安全管理依然面临着十分严峻的形势，必须进一步完善相应的应急处置机制，确保及时有效控制和处理突发事件。

建立高效的应急处置指挥体系及协调机制。一是建立统一高效、层级分明的公安应急指挥体系，一般可按照决策、指挥、实战三个层级分担不同任务，有目的、有针对性地开展工作。二是完善公安内部应急处置协调机制。协调国保、治安、反恐、情报、特警、消防、出入境等多个警种相互配合、共同作战、形成合力。三是建立健全以政府为主导，以公安部门为核心的应急处置社会联动机制。在政府应急处置机构的统一领导下，公安与交通、财政、卫生等相关部门紧密配合、协同行动，为应急处置提供必要的医疗、交通、通信等物质和环境保障。

完善应急信息机制。要建立规范的应急信息报告制度，突发事件发生后，必须迅速及时准确报送相关信息，使政府在第一时间掌握突发事件的真实情况，为高效的应急处置赢得时间。要强化对媒体的监督与合作，充分掌握舆论的主动权，正确引导舆论，最大限度地减少事件造成的社会影响。同时防止错误或延时信息诱发混乱，促生及传播谣言，衍生二次事故。

强化现场应急控制机制。现场应急控制是解决突发事件的关键。大型活动中一旦发生突发事件，必须快速反应，第一时间掌握事件性质、起因、现场伤亡情况等相关信息，快速启动应急机制，按照应急预案就近组织警力进行先期现场处置。同时在活动安保指挥部的统一指挥下，多警种、多部门联动响应，因情施策，灵活机动对事件现场采取相应处置措施，迅速疏散人群，有效控制现场秩序，避免造成更大的损失。

加强应急处置队伍专业化建设。从大型聚集活动应急处置实际情况和发展趋势来看，配备具有专业知识和素质的安全管理队伍已经成为历史发展的必然要求。公安机关应将相关警种和装备进行资源整合，优化配置，组成装备精良、战术专业、勤务经验丰富，擅长处置突发事件的专业队伍，从信息搜集、舆情研判、专业指挥、反恐防暴、交通疏导、消防管理等方面进行严格规范的培训，有针对性地开展实战演练，为大型聚集活动的安全和突发事件的有效处置提供有力队伍保障。

不断提高大型活动参与者安全意识和应急能力。公众的危机意识、对突发事件的心理承受能力、所掌握的应急自救知识是有效应对突发事件的重要因素。只有切实提升公民的安全素质，才能在突发事件来临时沉着应对，减少伤亡，才能尽早实现本质安全。因此，政府相关部门要通过多种宣传方式广泛开展安全教育活动，增强广大群众的安全防范意识，提升大型聚集活动参与者的应急能力，确保出现安全突发事件时能够与相关部门有机配合，最大限度地保障安全，减少和避免损失。

（作者单位：吉林警察学院公共安全研究所）

【注释】

①根据国务院2007年颁布实施的《大型群众性活动安全管理条例》。

②按照国务院《大型群众性活动安全管理条例》的规定，1000人以上的群体性活动称之为“大型群体性活动”。

③“群众自发聚集活动要研判评估”，《东方申报》，2015年1月22日。

责编/张蕾